Prečo aj na štátne firmy platí infozákon

V nasledujúcej analýze sa pozrieme na to, kedy sa stávajú obchodné spoločnosti s majetkovou účasťou štátu alebo obce povinnými osobami v zmysle zákona o informáciách a aký rozsah povinností sa na ne vzťahuje.

 

Obchodná spoločnosť ako povinná osoba v zmysle zákona o informáciách

 

Obchodné spoločnosti podnikajú za účelom dosiahnutia zisku a riadia sa predpismi súkromného práva. Preto je logickou otázkou, či a v akom rozsahu im možno ukladať povinnosti verejnoprávnymi predpismi. Existuje dôvod, prečo by tieto spoločnosti mali mať rovnaké povinnosti ako štátne orgány alebo obce? Potrebné je predovšetkým sa sústrediť a odpovedať na otázku: Splnenie akých atribútov vyžaduje  príslušná legislatíva, aby daný subjekt spadal pod jej pôsobnosť?

Podľa názoru ústavného súdu treba vychádzať predovšetkým z charakteristických znakov, ktoré sú príznačné pre orgány verejnej moci. Ide o náplň ich činnosti, hospodárenie s verejnými prostriedkami, resp. nakladanie s majetkom štátu alebo obce a príslušnosť do oblasti verejného alebo súkromného práva.[1]

Ústavnú povinnosť poskytovať informácie o svojej činnosti majú v zmysle čl. 26 ods. 5 Ústavy  SR iba orgány verejnej moci,  zákonom o informáciách bol okruh povinných subjektov rozšírený aj o také subjekty, ktoré za orgány verejnej moci považovať nemožno.

V ustanovení § 2 zákona o informáciách je vymedzený okruh povinných osôb, resp. osôb povinných sprístupňovať informácie. V prvých dvoch odsekoch predmetného ustanovenia možno identifikovať u daných subjektov splnenie minimálne vyššie spomínaných dvoch charakteristických znakov, a to hospodárenie s verejnými prostriedkami a ich kreovanie na základe zákonov, ktoré patria do oblasti verejného práva. Tieto ustanovenia sa však nevzťahujú na obchodné spoločnosti, kde má svoju majetkovú účasť štát alebo obec.

V   zákone o informáciách sú  obchodné spoločnosti uvedené v § 2 ods. 3  ako právnické osoby založené povinnými osobami podľa ods. 1 a 2. Inak povedané napríklad obchodné spoločnosti založené štátom alebo obcou. Preto pod tento rozsah nebudú spadať spoločnosti, v ktorých štát alebo obec nadobudli podiel iným spôsobom ako ich založením.[2]

Obchodné spoločnosti ako také nevykonávajú verejnú moc, práve naopak podnikajú za účelom dosiahnutia zisku podľa súkromnoprávnych predpisov a podľa týchto predpisov sú aj kreované. Postavenie obchodných spoločností upravuje Obchodný zákonník. Konkrétne sa v § 56 ods. 1 uvádza: „Obchodná spoločnosť  je právnickou osobou založenou za účelom podnikania…“ To znamená, že sú založené, aby mohli vykonávať samostatnú činnosť vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť za účelom vytvárania zisku. Možno teda konštatovať, že ide o právnickú osobu vytvorenú vo sfére súkromného práva, na prvý pohľad bez akéhokoľvek verejnoprávneho vplyvu. Preto dva z charakteristických znakov povinnej osoby podľa zákona o informáciách nie sú splnené. Potrebné je teda skúmať posledný charakteristický znak, a to hospodárenie s verejnými prostriedkami, resp. nakladanie s majetkom štátu alebo obce.

Hospodárenie s verejnými financiami a štátnym, resp. obecným majetkom zakladá verejný záujem na transparentnosti fungovania takéhoto subjektu kvôli možnosti kontroly zo strany občanov a posilneniu dôvery občanov v zákonné nakladanie s verejnými prostriedkami a majetkom. Napokon je podstatné, že takýto subjekt nebol kreovaný na uplatňovanie súkromných záujmov, ale na realizáciu verejných záujmov.[3]

Skutočnosť, že aj obchodné spoločnosti založené štátom alebo obcou sú povinnými osobami v zmysle zákona o informáciách nie je ako taká spochybňovaná. Pojem povinná osoba zákon o informáciách používa pri definovaní všetkých povinnosti v ňom uvedených, teda a contrario, ak by takáto obchodné spoločnosti neboli povinnou osobou nemali by žiadne povinnosti uložené zákonom o informáciách, napríklad povinné zverejňovanie zmlúv.

K rovnakým záverom dospeli vo svojej rozhodovacej činnosti aj české súdy. Predmetom posudzovania bol pojem „veřejné instituce“, ktorý sa bez bližšej špecifikácie nachádza priamo v definícii povinnej osoby podľa zákona o svobodnem  přístupu k informaciím[4]. Napriek odlišnému legislatívnemu vyjadreniu možno problém skúmania zovšeobecniť a pomenovať rovnako ako otázku informačnej povinnosti obchodných spoločností s majetkovou účasťou štátu alebo územnej samosprávy.

Ústavný súd konštatoval, že definičné znaky tohto pojmu možno vymedziť a contrario k pojmom štátny orgán, orgán územnej samosprávy a verejnoprávna korporácia. Z množiny verejnoprávnych subjektov je potom možné za takéto považovať verejný ústav a verejný podnik, verejné fondy a verejné nadácie. Ich spoločnými znakmi sú verejný účel, zriadenie štátom, kreovanie ich orgánov štátom, ako aj štátny dohľad nad ich činnosťou. Z judikatúry Ústavného súdu možno vyvodiť, že pri hodnotení každého subjektu ako verejnej inštitúcie je potrebné zvažovať mieru napĺňania všeobecných znakov verejnej inštitúcie. Verejnou inštitúciou boli Ústavným súdom uznané napr.  Všeobecná zdravotná poisťovňa, Fond národného majetku, ši státny podnik Letište Praha. Správne súdy do tohto „čestného“ okruhu zahŕňajú napr. Ředitelství silnic a dálnic, Národní památkový ústav, akciovú spoločnosť ČEZ, České drahy a.s., Fakultní nemocnice Motol, Dopravní podnik hlavního města Prahy, a.s.[5]

Na základe vyššie uvedeného môžeme konštatovať, že obchodné spoločnosti, ktoré boli založené štátom alebo obcou sú povinnými osobami v zmysle zákona o informáciách.

 

Rozsah povinnosti sprístupňovať informácie pre obchodné spoločnosti uvedené v § 2 ods. 3

 

Obchodné spoločnosti uvedené v § 2 ods. 3 zákona o informáciách sú ako povinné osoby povinné sprístupňovať informácie výlučne v rozsahu podľa § 3 ods. 2 zákona o informáciách, a to iba informácie o:

a)      hospodárení s verejnými prostriedkami,

b)     nakladaní s majetkom štátu, majetkom vyššieho územného celku alebo majetkom  obce,

c)      o životnom prostredí,

d)     o úlohách alebo odborných službách týkajúcich sa životného prostredia a

e)      obsahu, plnení a činnostiach vykonávaných na základe uzatvorenej zmluvy.

 

Viaceré obchodné spoločnosti uvedené v § 2 ods. 3 zákona o informáciách odmietajú sprístupňovať informácie o svojej činnosti a konštatujú najmä, že nehospodária s verejnými prostriedkami a a ani nenakladajú s majetkom štátu, majetkom vyššieho územného celku alebo majetkom obce. Práve rozsah povinnosti určený v § 3 ods. 2  písm. a) a b) zákona o informáciách je najčastejším dôvodom pre odmietnutie sprístupniť informácie napríklad o hospodárení takejto spoločnosti.

 

Povinné osoby sa v tomto prípade často odvolávajú na definíciu verejných prostriedkov podľa ustanovenia § 2 zákona o rozpočtových pravidlách.[6] Použitím tejto definície a registra organizácii vedenom Štatistickým úradom Slovenskej republiky tvrdia, že nenakladajú s verejnými prostriedkami a preto nesprístupňujú požadované informácie.[7]

Obchodné spoločnosti uvedené v § 2 ods. 3 zákona o informáciách tiež tvrdia, že  nenakladajú s majetkom štátu, majetkom vyššieho územného celku ani majetkom obce. Vo vlastníctve štátu sa majú nachádzať iba akcie, emitované obchodnou spoločnosťou. Výkon práv akcionára spojených s týmito akciami nevykonáva obchodná spoločnosť, nakoľko nie je akcionárom, ale príslušné ministerstvo. Následne hospodárenie spoločnosti (nadobúdanie a predaj majetku, obchodné zmluvy, rozhodovanie o zisku a podobne) podľa tohto názoru už nie je nakladaním s majetkom napríklad štátu, ale majetkom samotnej obchodnej spoločnosti.

 

Priamym dôsledkom uplatňovania vyššie uvedených výkladov je obmedzenie Ústavou SR garantovaného práva na informácie a významné zabránenie verejnej kontroly majetku, ktorý vlastní štát alebo územnosprávny celok.

Ústavný súd SR v náleze sp. zn. PL. ÚS 15/98 konštatoval, že v situácii, keď je možné zákon vykladať dvoma spôsobmi, pričom jeden výklad je v súlade s ústavou a druhý výklad je v nesúlade s ústavou, štátne orgány majú povinnosť uplatňovať zákon v súlade s ústavou.

Z uvedeného vyplýva, že povinné osoby musia pri výklade vágnych a legálne nedefinovaných pojmov postupovať konformne s Ústavou SR a inými medzinárodnými dokumentmi. V tomto prípade by išlo o výklad v prospech základného ľudského práva na informácie.

Napokon Ústavný súd SR v náleze sp. zn. I. ÚS 236/06 uviedol, že hoci ústavnú povinnosť poskytovať informácie o svojej činnosti majú v zmysle čl. 26 ods. 5 ústavy iba orgány verejnej moci, zákonom o slobode informácií bol okruh povinných subjektov rozšírený aj o také subjekty, ktoré za orgány verejnej moci považovať nemožno. Ďalej treba konštatovať, že všetky povinné osoby vyplývajúce z ustanovenia § 2 ods. 1, 2 a 3 zákona o slobode informácií majú v zásade ratione materiae plnú informačnú povinnosť v rozsahu svojej činnosti. Právnické osoby založené povinnými osobami uvedenými v ods. 1 a 2 spĺňajú spravidla jeden charakteristický znak. Hospodária totiž s verejnými financiami, resp. nakladajú s majetkom štátu a obcí, keďže sú zriadené s majetkovou účasťou povinných osôb podľa § 2 ods. 1 a 2 zákona o slobode informácií. Práva a povinnosti orgánov verejnej moci nerealizujú a spravidla sú kreované na základe zákonov patriacich do oblasti súkromného práva.

V náleze sp. zn. I. ÚS 260/06 Ústavní soud ČR mimo iného konštatoval, že je potrebné „reflektovať skutočnosť, že sa v činnostiach mnoho inštitúcii prelínajú aspekty súkromnoprávne s verejnoprávnymi a rozhodujúci pre kvalifikáciu inštitúcie  ako verejnej či súkromnej potom je, ktoré aspekty prevažujú. Zaradenie skúmanej inštitúcie pod inštitúciu verejnú či inštitúciu súkromnú  tak musí vyplývať z „prevahy“ znakov, ktoré sú pre inštitúciu verejnú alebo súkromnú typické.“ Ústavný súd označil: a) spôsob vzniku (alebo zániku) inštitúcie (z pohľadu prítomnosti alebo neprítomnosti súkromnoprávneho  úkonu), hľadisko osoby zriaďovateľa (teda či je zriaďovateľom inštitúcie štát alebo nie je štát), c) subjekt vytvárajúci jednotlivé orgány inštitúcie (t.j. či dochádza kreacii orgánov štátom alebo nedochádza), d)  existencia lebo neexistencia štátneho dohľadu nad činnosťou inštitúcie, e) verejný alebo súkromný účel inštitúcie. V danom prípade potom Ústavný súd konštatoval, že posudzovaný subjekt  (štátny podnik Letiště Praha) predstavuje verejnú inštitúciu.[8]

 

 

Keďže výklad vychádzajúci z legálnej definície obsiahnutej v zákone o rozpočtových pravidlách vedie k protiústavným dôsledkom, je v zmysle ústavnej požiadavky ústavne súladného výkladu potrebné zvoliť iný výklad, ktorý by protiústavne dôsledky nepriniesol.[9]

Najvyšší správny súd Českej republiky vo svojom rozhodnutí sp. zn. 8 As 57/2006 vyslovil, že finančné prostriedkyobchodnej spoločnosti založenej orgánom verejnej moci sú de facto finančnými prostriedkami orgánu verejnej moci.Najvyšší správny súd v tomto prípade posudzoval otázku, či akciová spoločnosť založená mestom (išlo o mestský futbalový klub) je povinná poskytovať informácie o nakladaní so svojim majetkom (a teda či je “verejnou inštitúciou hospodáriacou s verejnými prostriedkami”). Najvyšší správny súd v rozsudku uviedol, že by bolo v rozpore s ústavným právom na informácie, ak by záležalo len na vôli povinnej inštitúcie, či vlastným úkonom (t.j. vložením vlastného majetku do obchodnej spoločnosti) obmedzí alebo úplne vylúči časť svojej činnosti z kontroly verejnosti. Súd uviedol, že nemožno akceptovať argumentáciu, že možno vylúčiť kontrolu verejnosti nad hospodárením s finančnými prostriedkami len preto, že obchodná spoločnosť hospodári aj s vlastnými prostriedkami, ktorých oddelenie nie je v hospodárení možné. Súd nakoniec uvádza, že vzhľadom na to, že právom akcionára je podieľať sa na riadení obchodnej spoločnosti, jej zisku a likvidačnom zostatku pri zániku spoločnosti a orgán verejnej moci je jediným akcionárom obchodnej spoločnosti, obchodná spoločnosť fakticky sama predstavuje majetkovú hodnotu v portfóliu orgánu verejnej moci.[10]

Rovnako Najvyšší súd SR v rozsudku sp. Zn. 1 Sžo 103/2008 zo dňa 8. septembra 2009 konštatoval, zakladateľom spoločnosti je mesto Banská Bystrica, ktoré je zároveň aj majoritným akcionárom spoločnosti v rozsahu 99,5% a zvyšné akcie patria bytovému podniku – ďalšej mestskej obchodnej spoločnosti. Záveru, že MBB a. s. je právnickou osobou nakladajúcou s majetkom obce nasvedčuje aj skutočnosť, že nad predmetnou obchodnou spoločnosťou vykonáva z tohto titulu hlavný kontrolór mesta kontrolu zákonnosti, účinnosti, hospodárnosti a efektívnosti pri hospodárení a nakladení s majetkom a majetkovými právami obce v zmysle ustanovenia § 18d ods. 2 písm. c/ zákona o obecnom zriadení.

 

Ďalším pomerne častým argumentom pre nesprístupnenie informácií býva účasť povinnej osoby v hospodárskej súťaži. Teda, že obchodné spoločnosti uvedené v § 2 ods. 3 zákona o informáciách sa dostávajú do konkurenčnej nevýhody oproti výhradne súkromnoprávnym subjektom a ich účelom nie je plnenie verejných úloh, ale dosahovanie zisku podľa Obchodného zákonníka. Taktiež, že vnútorná štruktúra týchto spoločností je odlišná od správnych orgánov.

K uvedenej argumentácii Nejvyšší správní soud[11] uviedol, že nemožno reálnou aktuálnou skutočnosťou vo vnútornej štruktúre posudzovaného subjektu limitovať dosah normatívneho príkazu a nemožno namietať, že tento subjekt nemôže rozhodovať v dvoch inštanciách o poskytovaní informácii len preto, že na to nie je pripravený. Ak je jeho prepojenie so štátom (alebo územným samosprávnym celkom) dostatočne intenzívne, potom mu môžu byť uložené aj povinnosti, ktoré sú inak typicky ukladané výhradne štátu.[12]

Pokiaľ ide o otázku negatívnych vplyvov v hospodárskej súťaži pre povinnú osobu, máme za to, že sú oprávneným dôvodom na precizovanie právnej úpravy. Akýkoľvek návrh na zmenu zákonnej úpravy by však nemal úplne vylúčiť verejnú kontrolu týchto spoločností a súčasne sa sústrediť iba na nevyhnutné obmedzenie sprístupnenia informácií. Definovanie takejto výnimky by oprávnene mohlo postihovať oblasti, kde dochádza ku konkurenčnému boju, napríklad cenová politika, tvorba cien. Naopak kontraproduktívne by bolo nesprístupňovanie informácií o nákupe tovarov a služieb. Prípadný návrh regulácie si bude vyžadovať širšiu spoločenskú diskusiu.

 

Samostatným problémom je otázka obchodných spoločností, ktoré síce boli založené štátom, avšak v súčasnosti v nich štát už nemá výlučnú kontrolu v podobe 100 percentného majetkového podielu. Majú aj tieto spoločnosti povinnosti podľa zákona o informáciách?

Použitím gramatického výkladu sú povinnými osobami všetky spoločnosti založené štátom alebo obcou. Zákon viaže definíciu nevhodne na moment vzniku povinnej osoby a nereflektuje je ďalšiu existenciu a prípadné zmeny vo vlastníckej štruktúre. Česka právna úprava takéto ustanovenie neobsahuje a judikatúra vykladá pojem verejnej inštitúcie aj prostredníctvom majetkovej účasti, ktorá sa prejavuje aj pri kreovaní orgánov spoločnosti a dohľade nad jej činnosťou. Za povinnú osobu boli uznané aj ČEZ, a.s. pričom podiel štátu predstavoval 67,61 %.

Za povinné osoby je vhodné považovať tiež právnické osoby, v ktorých majú povinné osoby rozhodujúci vplyv. Zahrnutie informačnej povinnosti aj na tieto subjekty je legitímne predovšetkým preto, že štát a územné samosprávne celky zaisťujú celý rad svojich úloh prostredníctvom právnických osôb, ktoré síce formálne spadajú do oblasti práva súkromného, avšak uložením úloh štátu a samosprávy a zostávajúcim vplyvom na ich činnosť zo strany štátu alebo samosprávy nadobúdajú vlastnosti vykonávateľov verejnej správy a ich činnosť by mala byť podrobená verejnej kontrole.[13]

 

Nakoľko definícia povinnej osoby vo väzbe na obchodné spoločnosti zahŕňa spoločnosti, v ktorých štát alebo obec nadobudli podiel ich založením, nepostihuje takéto vymedzenie dcérske spoločnosti, týchto štátom alebo obcou vlastnených spoločnosti.

 

Napriek tomu, že aj v tomto prípade sú platné argumenty uvedené vyššie v tejto analýze, a to teda, že možno v týchto spoločnostiach identifikovať charakteristické znaky pre verejný sektor a verejná správa by nemala mať možnosť vyhnúť sa verejnej kontrole prostredníctvom prevodov majetku. Na tomto mieste je však potrebné uviesť, že znenie zákona o informáciách to neumožňuje a vyžaduje si preto v tejto oblasti zmenu, ktorá rozšíri osobnú pôsobnosť aj na tieto subjekty.

 

 

Zhrnutie

 

V záujme zachovania ústavného práva na informácie a zabezpečenie možnosti verejnej kontroly nakladania s majetkom štátu a samosprávy treba preto zvoliť taký výklad pojmu „verejné prostriedky“, aby tento pojem zahŕňal aj finančné prostriedky obchodných spoločností založených štátnym orgánom, vyšším územným celkom alebo obcou, v ktorých majú štát alebo samosprávy výlučnú majetkovú účasť alebo ktoré sú štátom alebo samosprávami ovládané.[14]

Možno tiež konštatovať, že je z pohľadu aplikácie práva veľmi neštandardné pre demokratický štát, že ani viac ako desať rokov účinnosti zákona o informáciách neprinieslo vyjasnenie základnej otázky, teda kto a v akom rozsahu je povinnou osobou. Viaceré štátne orgány, vrátane ministerstiev sa pokúšajú o výklad, ktorým obmedzujú ústavou garantované právo na informácie. Napriek existencií viacerých súdnych rozhodnutí dochádza k zjednocovaniu rozhodovacej činnosti správnych orgánov veľmi pomaly.

Ak by sme zhrnuli najproblematickejšie body doterajšieho uplatňovania zákona o informáciách, možno identifikovať tieto oblasti:

Nezjednocovanie praxe – štátne orgány si skôr vymieňajú skúsenosti v podobe výkladov obmedzujúcich právo na informácie, ako by dochádzalo k zjednocovanie praxe iným spôsobom. Odporúčame zvážiť vybudovanie druhostupňového správneho orgánu, ktorý by riešil odvolania voči rozhodnutiam o odmietnutí sprístupniť informácie a súčasne by zjednocoval rozhodovaciu činnosť povinných osôb.

Komplikované právne nástroje pri odmietnutí – prístup k spravodlivosti je značne obmedzený v prípade, ak povinná osoba nevydá požadovanú informáciu, hoci neexistuje na to zákonných dôvod. Možnosť iniciovať priestupkové konanie a správna žaloba, sú nástroje nedostatočné. S účinnosťou od 1. januára 2012 môže súd síce uložiť v rozsudku osobe povinnej sprístupňovať informácie povinnosť sprístupniť požadovanú informáciu, dĺžka súdneho konania a jeho nákladnosť zbavujú tento nástroj účinnosti. Aj v tomto prípade by pomohlo vytvorenie nadriadeného orgánu s možnosťou postihovať porušovanie zákona.

Okruh povinných osôb – odporúčame nanovo definovať povinné osoby v zmysle požiadavky postihovať subjekty s prevažujúcimi charakteristickými znakmi verejného subjektu.

Právne predpisy a literatúra

Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o informáciách”)

Zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava SR”)

Zákon č. 513/1991 Zb. Obchodný zákonník v platnom znení (ďalej „Obchodný zákonník“)

Zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej „Občiansky súdny poriadok“)

Zákon č. 300/2005 Z.z. Trestný zákon v platnom znení (ďalej „Trestný zákon“)

Zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej „zákon o rozpočtových pravidlách“)

FUREK, Adam – ROTHANZL, Lukáš: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha: Linde Praha a.s., 2010

FUREK, Adam – ROTHANZL, Lukáš: Zákon o svobodném přístupu k informacím a souvisejíci předpisy. komentář. 2. Vyd. Praha: Linde  2012. 1032 s.

WILFLING, Peter: Zákon o slobodnom prístupe k informáciam. Komentár. Via Iuris 2012.

 

 

Pavel Nechala, (nechala@transparency.sk)