Transparency International Slovensko zverejnila tento týždeň už siedmu edíciu rebríčka transparentnosti samosprávnych krajov. Väčšina žúp sa v ňom zlepšila a viaceré sa posunom aj pochválili. Víťaza rebríčka – Trenčiansky samosprávny kraj vedený županom Jaroslavom Baškom zo Smeru a skokana roka – Trnavský kraj na čele s Jozefom Viskupičom (PS) sme na tlačovej konferencii aj symbolicky ocenili.
Naopak, nespokojnosť prejavil najnižšie hodnotený Nitriansky samosprávny kraj, ktorý zareagoval cez video župana Branislava Becíka (Hlas) aj výhrady na svojom webe. Diskusii o metodike a jej limitoch sa nebránime, naopak, vítame ju a po každej edícii sa zmysluplné vylepšenia snažíme do ďalšieho hodnotenia aj premietnuť.
Problém je, ak je kritika postavená najmä na ad hominem útokoch voči hodnotiteľom či nepochopení alebo prekrúcaní indikátorov. Tak vnímame aj reakciu Nitrianskej župy, ktorej napriek zvolenej komunikácii ponúkame aj priestor na osobné prediskutovanie hodnotenia.
NSK po zverejnení výsledkov označil hodnotenie za neobjektívne, postavené na klamstvách a polopravdách, pričom TIS nálepkuje ako neobjektívnu politickú mimovládnu organizáciu. Výhrady k metodike či konkrétnym indikátorom sú legitímne, seriózna a odborná diskusia by však mala stáť na dátach, konkrétnych podkladoch a overiteľných argumentoch, nie na nálepkách.
Rebríčky transparentnosti zostavujeme preto, že samosprávy spravujú významné verejné zdroje a rozhodujú o školách, cestách, sociálnych službách, dotáciách, verejnom obstarávaní, majetku či zdravotníckych zariadeniach. Obyvatelia krajov preto majú právo vedieť nielen to, či ich župa formálne plní zákonné povinnosti, ale aj to, či im umožňuje reálnu verejnú kontrolu.
Transparentnosť totiž nie je len otázkou toho, či župy napĺňajú zákonné minimum alebo či nejaký údaj možno komplikovane vydolovať v hĺbke webu. Pre občana je rozhodujúce, či ho vie nájsť, pochopiť a použiť.
Čo rebríček meria
V aktuálnom hodnotení bolo posudzovaných 139 indikátorov zoskupených do 11 oblastí. Nešlo teda o jednorazový dojem z webovej stránky ani o niekoľko náhodne vybraných otázok. Hodnotenie zahŕňalo prístup k informáciám, účasť verejnosti na rozhodovaní, financie a verejné obstarávanie, predaj a prenájom majetku, dotácie, sociálne služby, personálnu politiku, etiku a konflikt záujmov, mediálnu politiku, podniky a organizácie kraja, ako aj dopravnú politiku.
Metodika kombinuje viacero zdrojov: údaje zverejnené na webových sídlach žúp, odpovede krajov na dotazníky a infožiadosti, externé dátové zdroje, verejné obstarávanie, kvalitu zverejňovania zmlúv, faktúr a objednávok, župné médiá, sociálne siete aj mystery shopping. Výsledné skóre je teda súčtom veľkého množstva čiastkových zistení, ktoré sa dajú spätne kontrolovať a diskutovať.
Rebríček nehodnotí iba zákonné minimum
Jedna z opakovaných výhrad NSK je, že viaceré hodnotené veci zákon výslovne neukladá. Tento argument sa objavuje napríklad pri pracovnom programe župana, písomných testoch vo výberových konaniach, zverejňovaní výsledkov niektorých zákaziek či nástrojoch verejnej spätnej väzby.
Je pravou, že viaceré z týchto vecí zákon nemusí nutne prikazovať. To však nie je chyba metodiky, ale jej podstata. Rebríček transparentnosti nie je právny audit. Nehodnotí iba to, či župa splnila minimum, ktoré jej ukladá zákon. Hodnotí aj dobrú prax nad rámec zákona – teda kroky, ktoré pomáhajú občanom lepšie kontrolovať verejnú moc.
Dobre to vidno napríklad pri indikátore, v ktorom sme sledovali, či kraj zverejňuje na webe výsledky zákaziek s rozsahom pod limitmi zákona o verejnom obstarávaní, napríklad zápisnice alebo iné výsledkové dokumenty. NSK túto otázku označil za tendenčnú s odôvodnením, že žiadny právny predpis takúto povinnosť neurčuje. Práve tu sa však ukazuje rozdiel medzi kontrolou zákonnosti a hodnotením transparentnosti. Netvrdíme, že kraj porušuje zákon, ak takéto dokumenty nezverejňuje. Tvrdíme, že ich zverejňovanie je dobrou praxou, pretože verejnosti umožňuje lepšie kontrolovať aj menšie zákazky, ktoré sa síce môžu nachádzať pod zákonnými limitmi, no stále ide o nakladanie s verejnými peniazmi. Niektoré samosprávne kraje, napríklad Prešovský samosprávny kraj, takúto prax využívajú, a preto ju v rebríčku prirodzene hodnotíme pozitívne.
Nestačí, že informácia „niekde“ je
Druhá veľká časť výhrad NSK stojí na tvrdení, že niektoré informácie na webe kraja zverejnené sú. Aj toto je legitímna výhrada, ktorú má zmysel pri jednotlivých indikátoroch preveriť. Zároveň však platí, že v zmysle zverejnenej metodiky hodnotenia neposudzujeme iba samotnú existenciu informácie.
Dôležité je aj to, či je informácia logicky umiestnená, prehľadne označená, aktuálna, vyhľadateľná a dostupná spôsobom, ktorý umožňuje reálnu verejnú kontrolu.
Ak je údaj ukrytý v uznesení zastupiteľstva, prílohe k materiálu, záverečnom účte, starom PDF dokumente alebo databáze bez jasného prelinkovania, pre úrad možno „zverejnený“ je. Pre bežného občana však môže zostať prakticky nedohľadateľný.
Občan nemá byť detektívom vo vlastnej samospráve. Nemusí vedieť, v ktorom roku sa o veci rokovalo, v ktorom uznesení je skrytý výsledok súťaže alebo v ktorej prílohe sa nachádza potrebná tabuľka. Ak má verejná kontrola fungovať, informácie musia byť nájdené nielen úradom, ale aj verejnosťou.
Tento rozdiel vidno napríklad pri obchodných verejných súťažiach. Nie je rovnaké, či sú výsledky dohľadateľné nepriamo v uzneseniach zastupiteľstva, alebo či má kraj samostatnú prehľadnú sekciu s výsledkami, zápisnicami a archívom. Uznesenie je dôležitý dokument, no nie je náhradou za zrozumiteľný prehľad o tom, ako sa nakladalo s verejným majetkom.
Rovnako pri legislatívnom procese nestačí, že existuje prenos zo zastupiteľstva alebo že materiály boli zverejnené pred rokovaním. Ak sa pýtame na možnosť sledovať proces vrátane pripomienok občanov, ide o to, či verejnosť vidí, aké pripomienky boli predložené, ako sa s nimi kraj vyrovnal a či je tento proces jednoducho dohľadateľný. Ako príklad dobrej praxe možno uviesť Banskobystrický samosprávny kraj.
Podobný princíp platí aj pri zmluvách, faktúrach a objednávkach. Nestačí povedať, že sú zverejnené riadne a včas. V hodnotení sledujeme aj to, či sú zmluvy úplné vrátane príloh, strojovo čitateľné a kopírovateľné, či majú správne metadáta o protistrane, predmete, hodnote a dátume podpisu, či ich občan vie vyhľadávať a triediť podľa protistrany, predmetu, dátumu alebo sumy, či je možný export dát a či sú prepojené s dodatkami, faktúrami alebo objednávkami. Pri faktúrach a objednávkach podobne hodnotíme vyhľadateľnosť, triedenie, export, plné znenie dokumentov a prepojenie so súvisiacimi zmluvami. Práve tieto funkcie rozhodujú o tom, či je zverejňovanie verejných výdavkov iba formálne, alebo reálne použiteľné na kontrolu.
Hodnotenie vychádza aj z odpovedí samotného kraja
Rebríček nevznikal iba na základe prehľadávania webu. Pri viacerých bodoch sme vychádzali aj z odpovedí, ktoré nám poskytli samotné kraje prostredníctvom dotazníka alebo zákona o slobodnom prístupe k informáciám.
Napríklad pri otázke, či má verejnosť možnosť vystúpiť na zasadnutí zastupiteľstva k ľubovoľnému bodu pred hlasovaním bez predchádzajúceho schvaľovania poslancami, kraj sám vo svojej neskoršej reakcii potvrdzuje, že o udelení slova rozhoduje zastupiteľstvo. To je dôvod, prečo nemohol byť indikátor vyhodnotený ako splnený. Nešlo o spochybnenie zákonnosti, ale o hodnotenie otvorenosti voči verejnosti.
Podobné je to pri dokumente upravujúcom podrobnosti o konaní referenda. Kraj v dotazníku neposkytol doplňujúce vysvetlenie, ktoré by preukazovalo splnenie indikátora v širšom rozsahu. Ak dnes argumentuje tým, že referendum upravuje zákon, skôr tým potvrdzuje rozdiel medzi zákonným minimom a dobrou praxou. Rebríček sa nepýtal iba na všeobecnú zákonnú úpravu, ale na to, či kraj prijal vlastný prehľadný dokument, ktorý občanom uľahčuje orientáciu. Príkladom je napríklad Košický samosprávny kraj, ktorý má prijaté osobité VZN. Osobité VZN majú aj ďalšie tri župy.
Pri časti výhrad sa zároveň zdá, že nejde ani tak o spor o dáta, ale skôr o odlišné pochopenie otázky. Pripomienkovanie návrhu rozpočtu napríklad nie je totožné s participatívnym rozpočtovaním. To znamená samostatný proces, v ktorom verejnosť priamo rozhoduje alebo spolurozhoduje o využití časti verejných zdrojov, ako napríklad v prípade Prešovského samosprávneho kraja.
Rovnaké nepochopenie vidno aj pri etickom kódexe volených predstaviteľov. NSK argumentuje tým, že návrh etického kódexu bol v roku 2016 predložený zastupiteľstvu a zverejnený na webe, zároveň však priznáva, že nebol schválený. Hodnotenie sa však nepýtalo na zverejnený návrh alebo rokovací materiál, ale na prijatý etický kódex. Neprijatý dokument nemá váhu platného pravidla, ktorým by sa mali volení predstavitelia riadiť, a verejnosti neposkytuje zrozumiteľný rámec kontroly ich správania.
Dobré výsledky v jednej oblasti nie sú celková transparentnosť
NSK tiež poukazuje na oblasti, v ktorých podľa vlastného názoru dosahuje dobré výsledky – napríklad verejné obstarávanie, finančné zdravie alebo čerpanie eurofondov. Tieto oblasti sú dôležité, no samy osebe nehovoria všetko o transparentnosti.
Finančné zdravie ukazuje stav hospodárenia. Úspešnosť vo verejnom obstarávaní môže vypovedať o kvalite súťaží. Čerpanie eurofondov hovorí o schopnosti získavať zdroje. Transparentnosť je však širšia otázka. Pýta sa aj na to, či občania rozumejú rozhodovaniu, či majú prístup k informáciám, či môžu sledovať nakladanie s majetkom, či vidia pravidlá dotácií, či je obsadzovanie pozícií otvorené, či existujú etické mechanizmy a či verejné médiá župy slúžia verejnosti, nie iba vedeniu kraja.
Preto nie je rozporné, ak kraj dosahuje dobré výsledky v niektorých čiastkových hodnoteniach a zároveň má slabšie celkové hodnotenie transparentnosti. Ide o rozdielne otázky a rozdielne metodiky.
Aj v hodnotení NSK vidno, že nejde o čiernobiely obraz. Kraj dosiahol lepšie výsledky napríklad v oblasti podnikov a organizácií, či dopravná politika. Tieto pozitíva sme v rebríčku zohľadnili.
Zároveň však dosiahol výrazne slabšie výsledky v oblastiach, ktoré sú pre verejnú kontrolu veľmi dôležité – najmä pri účasti verejnosti na rozhodovaní, dotáciách, personálnej politike, predaji a prenájme majetku či mediálnej politike. Napríklad v hodnotení verejnoprávneho charakteru župných novín dopadol NSK posledný zo všetkých krajov, keďže PR články v Župných ozvenách vydávaných NSK tu predstavovali až 85 percent. Župan Branislav Becík (Hlas) máva pravidelne fotku na titulke, novými investíciami sa chváli takmer v každom článku.
Výsledné umiestnenie preto nie je dôsledkom jedného sporného bodu, ale kombinácie slabších výsledkov vo viacerých oblastiach.
Kde sú limity hodnotenia
Ako pri každom podobnom rebríčku, aj naša metodika má limity. Netvrdíme, že jedným indexom vieme zachytiť všetky nuansy fungovania samosprávneho kraja. Nehodnotíme každé rozhodnutie, každú zmluvu, každé obstarávanie ani celú každodennú prácu úradu.
Hodnotíme vybrané znaky transparentnosti, ktoré považujeme za dôležité pre verejnú kontrolu. Niektoré sú právne povinnosti, iné predstavujú dobrú prax nad rámec zákona. Niektoré sú úplne objektívne, napríklad či dokument existuje alebo neexistuje. Iné obsahujú aj kvalitatívny prvok, napríklad pri hodnotení mediálnej politiky, kvality zverejňovania či používateľskej prístupnosti webu.
Práve preto je pre nás dôležité, aby metodika bola verejná a aby sa o nej dalo diskutovať. Aj v minulosti sme metodiky našich rebríčkov postupne upravovali na základe skúseností, technologických zmien či relevantných pripomienok. Nie je dôvod, aby to bolo inak pri hodnotení žúp.
Ak sa pri niektorom čiastkovom bode ukáže, že sme niekomu oproti ostatným hodnoteniam subjektom pri rovnakej metodike poškodili, sme pripravení pochybenie preveriť a opraviť. To však nie je dôvod označovať celé hodnotenie za klamstvo alebo politickú kampaň. Rebríček nie je náhodný súbor dojmov, ale systematické porovnanie všetkých krajov podľa rovnakých kritérií.
Kritika áno, nálepky nie
Rozumieme, že posledné miesto v rebríčku nie je pre žiadnu samosprávu príjemnou správou. Zároveň však platí, že práve kritická spätná väzba môže byť užitočná, ak vedie k zlepšeniu. A práve to je jeden zo zmyslov týchto rebríčkov – motivovať k zlepšeniu a väčšej otvorenosti voči verejnej kontrole.
Viaceré samosprávy v minulosti brali naše rebríčky ako podnet na úpravu webov, zlepšenie zverejňovania dokumentov, doplnenie archívov, zverejnenie dát alebo otvorenie rozhodovacích procesov verejnosti. Aj preto rebríčky pripravujeme. Nie preto, aby sme niekomu udelili trvalú nálepku, ale aby sme ukázali, kde je priestor na zlepšenie.
Označovanie TIS za politickú organizáciu však nepovažujeme za vecnú odpoveď na metodiku. Transparency International Slovensko dlhodobo hodnotí samosprávy bez ohľadu na ich politické vedenie, pri župách už od roku 2011. Zhadzovaniu nášho hodnotenia cez reči o „politickej mimovládke“ chýba akýkoľvek vecný základ. Azda chce nitriansky župan svojim voličom nahovoriť, že Transparency má „politické dôvody“ vyhodnotiť ako najtransparentnejšiu Trenčiansku župu vedenú politikom Smeru a zároveň uškodiť županovi Hlasu?
Napriek zvolenému prístupu NSK sme prijali návrh na stretnutie so zástupcami župy. Veríme, že diskusia sa bude viesť odborne a vecne. Ak má kraj záujem, nebránime sa ani diskusii za účasti verejnosti.
Celá debata by napokon mala byť najmä o tom, či majú obyvatelia Nitrianskeho kraja kvalitné a ľahko dostupné, úplné a zrozumiteľné informácie o fungovaní svojej samosprávy a čo by sa v tejto oblasti mohlo zlepšiť. Transparentnosť nie je luxus ani komunikačná ozdoba. Je to základná podmienka dôvery vo verejnú správu.
Kristína Márová, Martin Dukát, Michal Piško