13 tipov na zlepšenie verejného obstarávania
Povolebná diskusia o zvýšení kvality štátnych nákupov začala nešťastnými nápadmi, od bizarného škrtania najvyššej a najnižšej ponuky či posúvania stoličky šéfa Úradu pre verejné obstarávanie politickej opozícii, respektíve následne veľkopodnikateľom. Ponúkam teda do diskusie niekoľko alternatívnych návrhov, ktoré berú ohľad jednak na dlhodobé problémy slovenských tendrov, ale tiež reagujú na pripravovanú novú legislatívu zo strany Európskej únie ( chystané smernice budeme musieť zaviesť zrejme najneskôr v roku 2014 do našich zákonov).[:]
Nasledovné odporúčania sledujú dva hlavné ciele:
- znížiť priestor pre korupciu
- zvýšiť priestor pre efektívnejšie nákupy
Tieto ciele sú často kompatibilné, pretože nákupy bez korupcie šetria peniaze daňových poplatníkov pri nezmenenej kvalite. Napríklad viac transparentnosti väčšinou stojí minimálne peniaze a napĺňa tak oba ciele. Na druhej strane zošnurovanie voľnosti zadávateľov znižuje priestor na korupciu, ale môže viesť aj k výberu menej efektívneho dodávateľa. Regulátori by preto nemali prijímať opatrenia, ktoré majú jasný negatívny dopad na jeden z týchto cieľov a zároveň nie sú kompenzované inými nástrojmi.
Problém: Nakupovanie zbytočných predmetov
Riešenie: Povinné ohlasovanie zámeru obstarávať, a to minimálne mesiac pred uverejnením výzvy na všetky nad-, podlimitné a podprahové zákazky
Zdôvodnenie: Po znížení prahov v aprílovej novele Zákona o verejnom obstarávaní ostáva nepomerne málo zákaziek s možnosťou predbežného oznámenia (tovary v ročnom objeme od 750 tisíc eur vyššie, stavebné práce od 4,85 milióna eur vyššie). Možnosť by sa mala zmeniť na povinnosť. Povinnou časťou by mali byť plánované kritéria účasti a hodnotenia, keďže tie sú v súčasnosti dobrovoľne vopred len málokedy oznamované.
Problém: Nekvalitné a predražené nákupy
Riešenie: Povinné zhodnotenie kvality a výslednej ceny zákazky zadávateľom
Zdôvodnenie: Najneskôr tri mesiace po ukončení platnosti zmluvy by zadávateľ musel zhodnotiť, nakoľko spĺňajú dodané predmety pôvodne požadované parametre ohlásené v súťažných podkladoch a vysúťažené v zmluve, vrátane ceny. Tiež by zhodnotil na jednoduchej škále spokojnosť s dodávateľom a odporúčanie, či by ho iní zadávatelia mali kontrahovať.
Problém: Nastavenie kritérií účasti na vybranú firmu
Riešenie: Zverejňovanie súťažných podkladov
Zdôvodnenie: Súťažné podklady sú komplexným dokumentom, ktorý určuje požiadavky na charakteristiku kupovaného predmetu ale aj na charakteristiku dodávateľov. V súčasnosti zadávateľ poskytuje podklady na vyžiadanie, na webe ich zverejňuje len dobrovoľne. To však znižuje schopnosť verejnosti podklady skúmať a prípadne porovnávať s inými súťažami. Vzhľadom na elektronickú prípravu podkladov by nemalo byť veľkým problémom ich zverejňovať online povinne, a to na centrálnom mieste ako napr. v Centrálnom registri dokumentov verejného obstarávania, ktorý je v prevádzke od júla 2011.
Problém: Používanie rámcových zmlúv na dlhé kontrakty bez súťaže
Riešenie: Zaviesť povinnosť minimálne 2 uchádzačov pri rámcových zmluvách nad dva roky
Zdôvodnenie: Drvivá väčšina rámcových zmlúv je uzatváraná s jedným uchádzačom, a to na maximálne povolené 4 roky. To je však pri mnohých predmetoch dlhá doba na to, aby sa nevyskytla možnosť nového uchádzača, či starého uchádzača s lepšou cenou. Pri jednej firme neexistuje dostatočný tlak na znižovanie cenu, a ani motivácia snažiť sa o ňu od konzervatívne pracujúcej byrokracie.
Problém: Podpisovanie neoprávnených dodatkov k zmluvám s navýšením cien
Riešenie: Limitovať dodatky do 20% vysúťaženej ceny namiesto 50% a všetky dodatočné práce kontrahovať maximálne na 80% cenníkovej/ponukovej ceny
Zdôvodnenie: Podľa novej štúdie Transparency má zhruba 15% zmlúv uzavretých na základe verejného obstarávania na Slovensku aj cenové dodatky. Celkové navýšenie výsledkovej ceny tvorilo 11 percent pri zákazkách v obciach a až 34% pri centrálnej štátnej správe. Dodatky okrem legitímnych dôvodov neočakávaných komplikácií môžu byť aj spôsobom, ako zadávatelia s uchádzačmi zobchodujú úplatky. Slovenská legislatíva dovoľuje pri neočakávaných okolnostiach zvýšiť bez nového obstarávania cenu v dodatku až do 50% pôvodnej ceny pri službách a stavebných prácach. Podobne ako autori štúdie navrhujem znížiť tento prah na českú úroveň 20%, ktorá sa zdá z českej praxe úplne postačujúca. Podľa štúdie bolo zmlúv s cenovým dodatkom nad 20% len tri percentá. Možnosťou je aj preniesť časť zodpovednosti za neočakávané okolnosti na dodávateľa, napr. limitovaním cien za dodatočné práce na 80% položkových cien, ktoré dodávateľ ponúkol v pôvodnej ponuke. Ten by bol tak motivovaný lepšie si overiť podmienky pred predložením ponuky, čo by následne pomohlo zadávateľovi lepšie sa pripraviť na celkové výdavky projektu.
Problém: Neúplnosť a nepresnosť dát Vestníka verejného obstarávania
Riešenie: Zodpovednosť ÚVO za formálnu kvalitu dát Vestníka
Zdôvodnenie: Zverejňovanie informácií o zákazkách plní svoj účel, keď ich zadávatelia poskytujú presne a úplne. Štatistika obstarávania je len také dobrá, aké sú poskytnuté čísla. Dáta Vestníka z rokov 2005-8 pri názve zadávateľa, jeho IČO a postupu zadávania ukázal až 45 percentnú chybovosť/neprítomnosť dát. Od roku 2009 sa vďaka elektronickej verzii Vestníka úplnosť dát zvýšila, ale stále sa vyskytujú nevyplnené položky (zle vyplnené ceny, IČO, chýbajúci postup a pod.). Vhodná softvérová aplikácia by vedela zadávateľov lepšie usmerniť či kontrolovať často robené chyby, a podobne na strane ÚVO by mohla identifikovať potenciálne zle vyplnené položky. Podobné kľúčové je znovu rozbehnúť zverejňovanie komplet dokumentácie obstarávaní, vrátane zápisníc a konkurenčných ponúk, ktoré ÚVO už pol roka protizákonne nerobí.
Problém: Slabá analytická produktivita Úradu pre verejné obstarávanie
Riešenie: Povinnosť analytickej výročnej správy, personálne a finančné posilnenie Úradu
Zdôvodnenie: Zistenia výročných správ ÚVO doteraz nedokázali vyvolať pozornosť odborníkov či médií, hoci o korupcii a neefektivite vo verejných zákazkách sa hovorí neustále. Pritom zbierané dáta umožňujú ÚVO urobiť kvalitné analýzy trendov v obstarávaní. Tie by umožnili porovnávať kvalitu obstarávateľov, napr. podľa podielu rokovacích konaní na všetkých postupoch, podľa priemerného počtu ponúk či podielu zákaziek zrušenými rozhodnutiami úradu. Tiež by existovala možnosť monitorovania (benchmarkingu) vysúťažených cien rovnakých predmetov ako napr. tonery, okná, papier, počítače, a tým pádom tlak na obstarávateľov vysvetliť nezvyčajné ceny.
Problém: Administratívna náročnosť a chybovosť výziev od menších obstarávateľov
Riešenie: Vypracované vzorové výzvy a podklady pre často obstarávané predmety
Zdôvodnenie: Zle nastavené tendre môžu byť výsledkom zlovôle ale aj nedostatočnej odbornosti administratívnych pracovníkov, najmä pri malých a občasných zadávateľoch. ÚVO by mohlo na svojich portáloch vypracovať vzorovú dokumentáciu pre najčastejšie obstarávané predmety. Alternatívou by bolo vyššie uvedené riešenie povinne zverejňovaných všetkých podkladov, čím by si obstarávatelia vedeli z webu ľahko stiahnuť vzory od iných.
Problém: Politizácia vedenia ÚVO
Riešenie: Povinnosť výberového konania, zrušiť nekonkrétne definovanú možnosť odvolať šéfa ÚVO parlamentom
Zdôvodnenie: Prax politických nominantov v ÚVO sa neosvedčila. Navyše ÚVO kontroluje nielen centrálnu štátnu správu, ale aj samosprávu, kde je mnoho koaličných aj opozičných politikov. Práve na nominovanie by ale nemali ani vybrané skupiny, obzvlášť nie veľkí zamestnávatelia, ktorých záujmov môže byť s verejným záujmom čistých tendrov často v rozpore. Nech sa prihlási ktokoľvek v otvorenej súťaži. Hlavným kritériom na výber vedenia ÚVO by mala byť odbornosť a integrita, odzrkadlená v schopnosti verejne prezentovať vlastnú víziu vedenia úradu. Podobne súčasná zákonná možnosť odvolať predsedu za „neplnenie úloh“ nie je dostatočne presným prečinom a ľahko umožňuje výmenu z politických dôvodov.
Problém: Nerešpektovanie rozhodnutí ÚVO
Riešenie: Zvýšenie pokút na nesplnenie rozhodnutia úradu na minimálne tisíc eur
Zdôvodnenie: V súčasnosti ÚVO udeľuje za “ nesplnenie povinnosti uloženej rozhodnutím úradu“ pokuty od 300 do 30 tisíc eur, väčšinou však do tisíc eur. Mnoho obstarávateľov však rozhodnutia Úradu nerešpektuje – za roky 2009-11 šla každá štvrtá pokuta ÚVO za nerešpektovanie jej vlastného rozhodnutia! Povinným by sa malo stať informovanie o pokute pre obstarávateľa na jeho webstránke ako aj vo Vestníku obstarávania.
Problém: Nízka súťaživosť obstarávaní
Riešenie: Motivovať obstarávateľov za lepšiu kvalitu a transparentnosť nákupu zákaziek
Zdôvodnenie: Grantové či iné podmienené transfery zo štátneho rozpočtu (napríklad samosprávam) by si mohli ako jednu z podmienok stanoviť kvalitu verejného obstarávania prijímateľov pomoci. Kritériami by mohol byť podiel súťažných postupov, priemerný počet uchádzačov na jeden tender, či počet pokút resp. zrušení obstarávaní zo strany ÚVO, či pochybení zo strany NKÚ.
Nasledovné dve odporúčania by si zrejme vyžadovali nutnosť počkať si na zmenu smerníc EÚ:
Problém: Vysoká administratíva pri tendroch s nižšou hodnotou
Riešenie: Nevyžadovať kompletnú dokumentáciu o splnení podmienok účasti pri podprahových a menších zákazkách, vyžadovať ju dodatočne len u víťaza
Zdôvodnenie: Uchádzači, obzvlášť z menších firiem a občasných účastníkov súťaží, sú vyžadovanou dokumentáciou zaťažovaní a pri istej úrovni môžu byť od súťaženia odradení. Odbremeňuje sa aj záťaž úradníkov samotného obstarávateľa. Trhová cena odborne spôsobilých osôb pri obstarávaní podprahovej zákazky je 1600 eur, teda až 4 percentá pri hornej hranici no až 16% hodnoty zákazky pri dolnej hranici podprahových zákaziek. A to nezahŕňa náklady na prípravu zo strany samotného zadávateľa.
Problém: Nekvalita víťazov s najnižšou cenou
Riešenie: Povoliť obstarávateľom brať do úvahy referencie o kvalite
Zdôvodnenie: Cena a iné kvantifikovaľné faktory nie sú schopné postihnúť kvalitu dodávky a spoľahlivosť uchádzačov. Podmienky účasti sa dajú len orientačne nastaviť, no nevytriedia nutne lacné firmy s nízkou kvalitou, ak chce obstarávateľ nakúpiť mix dobrá kvalita – dobrá cena. Možnosťou je nechať referencie aj ako jedno z hodnotiacich kritérií. Ideálne by mali zadávatelia takýmto spôsobom postupovať len v prípade dostatku pozitívnych hodnotiacich správ daného a iných obstarávateľov po nákupe.
Autor: Gabriel Šípoš
Pozn. Článok je upravenou verziou štúdie autora pre Univerzitu Komenského, ktorá bola financovaná v rámci projektu Európskeho fondu regionálneho rozvoja (Operačný program Výskum a vývoj).