Samospráva
Stovky prípadov primátorského veta a prokurátorských protestov v najväčších mestách ukazujú nízku úroveň legislatívneho procesu a dodržiavania zákonnosti v samospráve. Vytušiť sa z nich dajú aj zákopové vojny na radniciach.
Po komunálnych voľbách v roku 2010 sa stalo na internete hitom video, na ktorom novozvolený starosta obce Richnava Vladimír Pokuta zápasil s prečítaním slávnostného sľubu. Viacerí poslanci parlamentu sa následne snažili obmedziť volebné právo podmienkou stredoškolského vzdelania, nevzdelaní starostovia by podľa nich mali problémy s dodržiavaním zákona. Úspešný pokus o zmenu zákona z roku 2014 vzápätí pozastavil a o tri roky ako diskriminačný definitívne zrušil Ústavný súd.
Ako je to však s dodržiavaním legislatívy v samospráve, naozaj je vyššie vzdelanie jeho garanciou? V rámci aktuálneho rebríčka transparentnosti sme sa zamerali na stovku najväčších mestských samospráv na Slovensku, kde je vysokoškolský titul u primátorov a minimálne stredoškolské vzdelanie u poslancov takmer pravidlom. Na základe získaných dát možno konštatovať, že nezákonné alebo nevýhodné rozhodovanie nie je ničím výnimočným ani v nich.
Ako indikátory sme si zvolili dve nápravné opatrenia pri porušení zákona, ktorými sú protest prokurátora a veto primátora. O štatistiku týchto ukazovateľov mestá cez Infozákon požiadala naša externá spolupracovníčka, aby sme si overili ochotu miest odpovedať zákonne aj bežnému občanovi (nie novinárom alebo známej mimovládke).
Už tento prvotný test odhalil problémy s dodržiavaním zákona. Sedem miest (Bardejov, Humenné, Košice, Nové Mesto nad Váhom, Stará Ľubovňa, Veľké Kapušany a Vráble) neodpovedalo vôbec, čo svedčí buď o zle fungujúcom systéme prijímania a vybavovania Infožiadostí alebo priamo o porušení zákona. Ďalších 13 miest tvrdilo, že údaje o vetách primátora nemá k dispozícii, pri protestoch prokurátora to bolo 9 samospráv. V oboch prípadoch takto odpovedala aj Bratislava.
Vo zvyšných mestách, ktoré zákon dodržali a informácie zároveň poskytli, sme za uplynulé volebné obdobie narátali 377 protestov prokurátora (v 84 samosprávach) a 290 viet primátora (v 80 samosprávach). Pozrime sa teraz na to, čo tieto čísla znamenajú v praxi.
Hazard na hrane
Začať môžeme v Bratislave, do ktorej sa v týchto dňoch – kvôli porušeniu zákona – môže vrátiť hazard. A to aj napriek historicky najväčšej petícii, v ktorej štvrtina obyvateľov hlavného mesta žiadala jeho zákaz.
Bratislavskí poslanci totiž v roku 2017 presadili zákaz hazardu až v opakovanom hlasovaní, čo zákon nedovoľuje. Hlavné mesto následne nerešpektovalo protest prokurátora a následne ani súd, ktorý právoplatne prikázal odstránenie nezákonnosti. Zvrátiť situáciu sa mesto ešte pokúšalo kasačnou sťažnosťou podanou na Najvyšší súd.
Príklad dobre ilustruje zlyhávanie samosprávy pri dodržiavaní zákonnosti, čoho výsledkom je aj to, že Bratislavčania snažiaci sa o zákaz hazardu budú musieť petíciu s týmto cieľom zrejme zopakovať.
Výhradami prokurátorov k porušovaniu zákonov sa muselo zaoberať až 95 percent samospráv zo spomínanej vzorky, žiadny protest neriešili vo volebnom období 2014 až 2018 iba štyri mestá (Hlohovec, Revúca, Skalica a Šaľa). Najhoršie Partizánske ich malo až 26, Zlaté Moravce 17 a Dolný Kubín 15.
Prokurátori najčastejšie napádali všeobecne záväzné nariadenia o podmienkach držania psov (20 miest), prevádzkový poriadok pohrebísk (18), nariadenia stanovujúce čas predaja v prevádzkach na území miest (14), nariadenia o čistote ovzdušia (13), nariadenia o vykonaní deratizácie (11) a nariadenia týkajúce sa používania pyrotechniky (9 miest).
Nestále zákony
Štatistiky Generálnej prokuratúry ukazujú, že situácia vo veľkých mestách je pritom iba špičkou ľadovca v porovnaní s obcami s menšími aparátmi i zdrojmi na právne služby. Iba v roku 2017 bolo celkovo na Slovensku vydaných 1372 protestov prokurátora, v roku 2015 dokonca až 1633. Najčastejším objektom dozoru boli podľa správy Generálnej prokuratúry práve samosprávy.
Okrem všeobecne záväzných nariadení vyčítali prokuratúry radniciam aj rozhodnutia v oblasti prenesenej štátnej správy. Tak tomu bolo aj v Partizánskom, kde prokurátorka napadla za uplynulé štyri roky až 15 rozhodnutí tamojšieho Spoločného stavebného úradu a tri priestupky na úseku školstva. Primátor Jozef Božik (nezávislý) nepriaznivé čísla zdôvodňuje aj tým, že za činnosť stavebného úradu je zodpovedný samostatný vedúci, ktorého ustanovil.
Partizánske však muselo opravovať aj osem vlastných všeobecne záväzných nariadení, na čo mesto reagovalo zriadením špeciálnej komisie pre územnú legislatívu. Nič podobné sa neudialo napríklad v Prešove, ktorému prokuratúra adresovala 6 protestov. Poslanec Richard Drutarovský (Spolu, PS, OKS) hovorí, že zastupiteľstvo síce vždy protestu prokurátora vyhovie, avšak už sa neskúma, kto v danom prípade zlyhal a ako sa z toho poučiť.
Nielen predstavitelia samospráv, ale aj prokurátori potvrdzujú, že situácia v miestnej samospráve nie je v tomto smere ideálna. Hovorca Krajskej prokuratúry v Banskej Bystrici Ivan Vozár skonštatoval, že kvalitu legislatívnej činnosti miest a obcí negatívnym spôsobom ovplyvňuje aj neustále sa meniaca a komplikovaná právna úprava. V tomto kraji v roku 2017 prokuratúra podala proti nariadeniam samospráv celkom 43 protestov a 63 upozornení (čo je ďalšia forma poukázania na pochybenia).
Slabé právne povedomie miestnych politikov a nedostatočnú odbornosť úradníkov si všíma aj Združenie miest a obcí Slovenska, ktoré sa snaží starostov, primátorov, poslancov a úradníkov preventívne upozorňovať na zmeny legislatívy.
Občan na prokuratúre
V zhruba desatine protestov poslanci výhradám prokuratúry nevyhovejú. V uplynulom volebnom období sme v 84 spomínaných samosprávach napočítali 38 odmietnutých protestov, z ktorých až 22 skončilo na súde. Tam väčšinou prokurátori uspejú, podobne, ako v prípade bratislavského hazardu.
Upozorniť treba ešte na jeden rozmer. Vyšší počet protestov prokurátora nemusí automaticky znamenať častejšie porušovanie zákona v danom meste. Počet protestov sa totiž odvíja aj od aktivity miestnej prokuratúry a ešte častejšie od aktivity občanov, ktorí sa s podnetmi na prokuratúru obracajú.
Extrémnym prípadom je bývalý policajt, dnes invalidný dôchodca Pavol Pachník, ktorý už roky napáda nedostatky samospráv pri prijímaní miestnej legislatívy – predovšetkým všeobecne záväzných nariadení. Sám priznáva, že od roku 2004 podal už vyše tritisíc podnetov, pričom situácia v tejto oblasti sa podľa neho neustále zhoršuje a dnes je na historicky najnižšej úrovni.
Snahy Pachníka považujú viacerí prokurátori aj právnici za veľmi sporné. V niektorých prípadoch síce prispieva k náprave nezákonného stavu a väčšej aktivite prokuratúry v netrestnej dohľadovej činnosti, na druhej strane ju však zahlcuje množstvom podnetov, z ktorých je veľká časť neopodstatnených.
Primátorské stopky
Indikátorom porušovania zákona môže byť aj druhý spomínaný nástroj – veto primátora. Využiť ho môže podľa zákona vtedy, „ak sa domnieva, že odporuje zákonu, alebo je pre obec zjavne nevýhodné“.
Tento inštitút je nepochybne dôležitý, keďže štatutárovi mesta umožňuje hasiť situácie, kedy napríklad poslanci pod vplyvom emócií počas rokovania zastupiteľstva pretlačia do miestnej legislatívy aj nezákonné ustanovenia. Ďalším prípadom sú napríklad majetkové prevody, kedy poslanci uprednostnia z rôznych dôvodov pre mesto menej výhodné riešenie.
Viacerí odborníci však dlhodobo upozorňujú aj na vágnosť formulácie zákona, ktorú môžu primátori a starostovia na úkor poslancov ľahko zneužívať. Stačí, ak si dokážu odôvodniť, prečo považujú rozhodnutie poslancov za nevýhodné. Tí potom môžu prelomiť veto trojpätinovou väčšinou. Tú už však často nájsť nedokážu.
Možnosť vetovania využilo v uplynulom volebnom období 42 z 80 primátorov v spomínanej vzorke miest. Celkovo išlo o 290 prípadov vetovania, pričom sa poslancom podarilo prelomiť nesúhlas primátora v 82 prípadoch, a teda v 28 percentách.
Primátorské vetá však dobre ilustrujú aj slabinu nášho volebného systému na miestnej úrovni. Ten je na rozdiel od Česka nastavený tak, že primátorov a starostov si vyberáme priamo – bez ohľadu na to, kto získa väčšinu v zastupiteľstve. Legitimita zvolených primátorov je tak nepochybne väčšia, zároveň však dochádza aj k situáciám, kedy sa primátor a poslanecká väčšina z iných táborov politického spektra ocitnú v permanentnom konflikte, čoho dôsledkom sú aj vzájomné obštrukcie.
Vojny na radniciach
K takýmto stavom dochádza dlhé roky, stačí si spomenúť na príklady ako ten z bratislavského Ružinova. V roku 2007 tam pravicová väčšina v zastupiteľstve primala starostu Slavomíra Drozda zo Smeru tráviť na radnici aj víkendy, keďže ho stanovili jediným sobášiacim vo vyše 70-tisícovej mestskej časti.
Konflikty medzi dvoma orgánmi samosprávy sa vyskytovali aj v uplynulom období, čo dobre vidno aj na počtoch a dôvodoch primátorských viet. Až za vojnu by sme mohli označiť situáciu v Galante, kde primátor Peter Paška (nezávislý) vetoval rozhodnutie poslancov až v 73 prípadoch, pričom až v 40 prípadoch sa ho poslancom podarilo prelomiť.
Väčšinu v zastupiteľstve získal poslanecký klub SMK-MKP a nezávislých poslancov, do sporov s Paškom sa však dostávali aj ďalší poslanci, napríklad už zosnulý František Gaulieder (nezávislý). Primátor musel čeliť aj obžalobe zo zneužívania právomoci verejného činiteľa, konečný verdikt zatiaľ známy nie je.
Vzájomné konflikty v Galante sa pritom objavili takmer pri všetkom. Paška pozastavoval rozhodnutia poslancov, ktorými konštatovali porušenia zákona zo strany primátora, vyjadrovali mu nedôveru, schvaľovali podmienky odmeňovania, týkali sa rozpočtových operácií, pozemkových prevodov, územného plánu, úverov, mestských firiem, personálnych nominácií, podmienok hospodárenia s majetkom, mestských vyznamenaní, mediálnej politiky mesta, a tak ďalej a tak ďalej.
Spory primátorov a poslancov sa však zďaleka netýkali iba Galanty. Až 44-krát využil veto aj nezávislý primátor Moldavy nad Bodvou (okres Košice-okolie) Slavomír Borovský, pričom zastupiteľstvu sa ho podarilo prelomiť až v 16 prípadoch. Väčšinu v zastupiteľstve stratila po voľbách aj primátorka Prešova Andrea Turčanová z KDH, ktorá následne vytiahla veto až 31-krát.
V Bytči sa poslanci snažili primátorovi nariadiť, aby používal „pichačky“ a dokladoval tak svoju dochádzku, v bratislavskej Devínskej Novej Vsi starosta vetoval stanovisko poslancov k podozreniu z jeho korupčného správania, v Detve primátor nepodpísal uznesenie poslancov o nespokojnosti poslancov s mediálnou politikou mesta. A pokračovať by sme mohli ďalej.
Úloha pre štát
Časté využívanie oboch nápravných opatrení – prokurátorských protestov aj primátorských viet – a to aj v stovke najväčších miest s v priemere vzdelanejšími predstaviteľmi, potvrdzuje nízku úroveň legislatívneho procesu i dodržiavania zákonnosti v samospráve. Dôvody sú rôzne, od pričastých zmien zákonov na národnej úrovni, cez slabý legislatívny proces na radniciach, nulovú spätnú reflexiu pochybení až po emotívne rozhodovanie prameniace z konfliktov medzi primátormi a poslancami.
Zlepšiť situáciu na radniciach by nepochybne pomohlo nastavenie kvalitnejších pravidiel legislatívneho procesu, vyhodnocovanie a zverejňovanie pochybení, ale aj ďalšie zvyšovanie politickej kultúry. Mnohé má ale v rukách aj štát. Od zdanlivých drobností – akým je napríklad úprava vágneho zdôvodňovania primátorských viet až po systémové zmeny týkajúce sa vzdelávania lokálnych politikov, právnej pomoci, stálejšej legislatívy či dokončenia komunálnej reformy.
Jedno je však isté. Iba prijímanie populistických riešení, akými je obmedzovanie aktívneho volebného práva pre ľudí bez strednej školy, na zásadnejšie skvalitnenie samosprávy určite stačiť nebude.
Michal Piško, Ľuboš Kostelanský
Na tejto analýze sme mohli pracovať vďaka grantu Nadácie Eset.
Podporte nás aj Vy, aby sme sa skúmaniu pochybení v samosprávach mohli venovať ešte častejšie. Ďakujeme!