Právny štát je v rozklade. Na Slovensku vládne právna neistota. Sú ohrozené základné práva občanov.
Za ostatné roky počuť tieto a im obdobné alarmujúce správy mimoriadne často, pritom zďaleka nejde iba o obdobie po ostatných parlamentných voľbách. Sú ale odôvodnené?
Iste, v stave keď sa bezprecedentne zasahuje do nezávislosti inštitúcií, vrátane vyšetrovania trestných činov, keď odbornosť prakticky nehrá rolu pri obsadzovaní kľúčových manažérskych postov a keď nedôvera v štát dosahuje historické hodnoty, určite ide o stav vysokej miery ohrozenia demokracie.
Jeden veľmi vážny problém však trápi Slovensko už veľmi dlho. Je ním kvalita a spôsob prijímania legislatívy.
Nevyrušujte nás nápadmi!
Ak chce zákonodarca prijať čo najlepší zákon, mal by dať priestor všetkým zainteresovaným. Tí by mali dostať dostatok priestoru na preštudovanie materiálov, priestor na pripomienky a zákonodarca následne vyhodnotí, ktoré z nich stoja za to, aby ich zapracoval.
Taká je logika prijímania legislatívy v demokracií. Zákony a ďalšie normy si totiž neprijíma zákonodarca pre svoj prospech, ale pre občanov.
Toľko skrátená teória štandardného procesu. Teraz sa pozrime na prax.
V nej sa občas vyskytujú situácie, kedy je štandardný proces luxusom, ktorý si nemôžeme dovoliť. Príkladom bol začiatok koronakrízy, kedy bolo treba reagovať promptne. Slovenský právny poriadok preto obsahuje ustanovenie, ktoré v odôvodnených prípadoch, kedy sú ohrozené základné ľudské práva, bezpečnosť štátu alebo hrozí značná hospodárska škoda, umožňuje prijímať zákony v skrátenom konaní.
To znamená, že participácia verejnosti bude vylúčená, skrátia sa mnohé lehoty a ani poslanci NR SR nebudú mať dostatok času na preštudovanie si všetkých podkladov.
Slovenský zákonodarca si však nikdy nedal tú námahu, aby sám sebe robil zle a poriadne vymedzil, kedy takéto konanie neprichádza do úvahy. Navyše, nejde o príkaz prameniaci z Ústavy SR, ale iba obyčajného zákona. Preto pre nedostatky vo formálnom procese nezasahuje do platnosti zákonov ani Ústavný súd SR. Čakáme tak stále na riešenie, ktoré by v podstate bolo ideálne, avšak zatiaľ je zrejme utopistické, a síce že slovenskí zákonodarcovia svojvoľne nastolia vyššiu mieru právnej kultúry.
V praxi to vyzerá tak, že kým v prvej Dzurindovej vláde, či prechádzajúcich Ficových vládach išlo jednotky percent zákonov, ktoré boli prijímané takto skrátene, dnes ide takmer o tretinu všetkých zákonov. Na nadmerné využívanie skrátených legislatívnych konaní už skôr poukazovala organizácia Via Iuris a aj naša analýza ukázala, že problém naďalej pretrváva.
V tomto prípade netreba byť konšpirátorom, aby bola na vine koronakríza. Tá skutočne odštartovala mimoriadne využívanie tohto inštitútu, avšak dnes sa už úplne vymkol spod kontroly.
Situácia je ale ešte horšia.
Keď poslancov nezaujímajú poslanci
Novým fenoménom je nielen skracovanie zákonodarného procesu z hľadiska transparentnosti, participácie verejnosti a jeho nadmerného zrýchľovania, ale aj priamo osekávania času, ktorí majú poslanci Národnej rady SR na vyjadrenie k zákonom.
Ešte koncom roka 2023 súčasný premiér Robert Fico tvrdil, že koalícia k niečomu takému, ako je obmedzovanie priestoru na vyjadrenie opozície nikdy nepristúpi. Dnes ide o bežnú prax.
Keďže informácie o takýchto praktikách nie je možné dohľadať v žiadnej oficiálnej databáze, obrátili sme sa s otázkou na Národnú radu. Tá nás informovala, že od predmetného vyjadrenia bola rozprava v parlamente skrátená alebo zlúčená s iným predpisom celkovo jedenásťkrát!
Stalo sa to pri zákone o organizácii činnosti vlády, zákone o STVR a pri prerokovávaní trestných kódexov v oboch čítaniach, taktiež pri konsolidačnom balíčku, zákone o dorovnávacej dani, pri návrhu na vyslovenie nedôvery vláde a naposledy v prípade zákona o mimovládnych organizáciách.
Ak sú naše dáta správne, v predchádzajúcom období sa takýto krok vyskytol iba raz, keď poslanec Mizík na odpor voči americkým základniam na Slovensku púšťal z reproduktorov sirénu.
Štyri zákony – štyri katastrofy
Kvalitu legislatívneho procesu po voľbách v roku 2023 však najlepšie odzrkadľujú „vlajkové lode“ spomedzi koaličných zákonov. Ich prioritu určilo jednak programové vyhlásenie vlády, ale tiež intenzita, s ktorou sa koalícia zasadzuje za ich prijatie.
Ide o novelu trestných kódexov – Trestného zákona a Trestného poriadku; novelu zákona o RTVS, zákon o „mimovládkach“ a novelu zákona o slobode informácií. Zatiaľ čo prvé tri menované úpravy našli svoj dôrazný akcent aj v programovom vyhlásení vlády, novela zákona o slobode informácií prišla ako blesková iniciatíva skupiny poslancov.
| Kritérium | Novela Infozákona | Novela trestných kódexov | Novela Zákona o RTVS | Novela Zákona o MVO |
| Predkladateľ | poslanci SNS | minister spravodlivosti Boris Susko, Smer-SD | ministerka kultúry Martina Šimkovičová, SNS | poslanci SNS |
| Hlavné zmeny | spoplatnenie infožiadostí, predĺženie základnej lehoty z 8 na 12 dní, oslabenie povinnosti zverejňovať informácie | zníženie trestov, skrátenie premlčacích lehôt, viac alternatívnych trestov, zvýšenie hranice pre trestný čin | vznik STVR, zmena voľby a odvolávania gen. riaditeľa | povinnosť vypracovávať výkazy o transparentnosti, podliehanie infozákonu |
| Typ legislatívneho procesu | Poslanecký návrh – Štandardný parlamentný proces | Skrátený legislatívny proces | Skrátený legislatívny proces | Poslanecký návrh – Štandardný parlamentný proces |
| Medzirezortné pripomienkové konanie | nie | nie | Áno, skrátené | nie |
| Trvanie MPK | - | - | 7 dní (11. – 19. marec 2024) | - |
| Počet pripomienok | - | - | 327 pripomienok (42 hromadných) | - |
| Veto | áno | Prezidentka podala na Ústavný súd SR návrh na preskúmanie ústavnosti | nie, ale prezidentka novelu nepodpísala | opozícia a MVO vyzývajú prezidenta na vetovanie novely |
| Prelomilo sa veto | áno | ÚS pozastavil účinnosť novely, následne odobrili takmer celú novelu | - | ? |
| Kritika | Kritika od TIS a verejnosti kvôli zníženiu transparentnosti | Kritika od širokého spektra odborníkov na nesystematické a účelové zásahy s nedozerným dosahom | Kritika od RTVS a odborníkov ohľadom zníženia nezávislosti | Kritika opozície a MV sektora ohľadom byrokratizácie a šikanovania |
| Účinnosť | december 2024 | marec 2024 | júl 2024 | predpoklad – jún 2025 |
| Dopad | obmedzenie prístupu verejnosti k informáciám | prepustenie väzňov, zastavenie káuz, reakcia EK | politizácia a strata nezávislosti verejnoprávneho vysielateľa | diskriminácia a narúšanie ústavných práv občanov |
Tabuľka: porovnanie procesov prijímania štyroch noviel zákonov
Všetky uvedené zákony však spája fakt, že ani v jednom prípade nebol dodržaný plný a štandardný legislatívny proces. Azda netreba zdôrazňovať, že každý z uvedených zákonov je vyjadrením jedného zo základných pilierov demokracie.
Napriek tomu najväčšia zmena trestnej politiky štátu za ostatné desaťročia, úprava zákona zasahujúceho do prístupu verejnosti k informáciám (vo forme zavedenia poplatkov za sprístupňovanie informácií), ani novela základného rámca fungovania občianskej spoločnosti nemala medzirezortné pripomienkové konanie. V prípade zákona o verejnoprávnej televízii a rozhlase išlo o sedemdňovú záležitosť.
Za zmienku pritom stojí, že ako novela trestných kódexov, tak aj zmeny v niekdajšej RTVS, či „mimovládkový“ zákon napokon nabrali úplne odlišnú koncepciu, než akú koalícia deklarovala v programovom vyhlásení vlády.
Napriek akcentu na potrebu rozdelenia verejnoprávnych vysielateľov k tomuto kroku vôbec nedošlo. Pri zmene paradigmy trestnej politiky možno viesť diskusiu o tom, či škrtania trestných sadzieb, skokové zmeny v premlčacích lehotách, či rázová zmena výšky škody spĺňajú definíciu príchodu restoratívnej alebo účelovej justície. Isté ale je, že početné novelizácie ešte pred účinnosťou novely, resp. bezprostredne po nej ukazujú, že takto kvalitná normotvorba nevyzerá.
Čerešničkou na torte legislatívneho chaosu je regulácia „transparentnosti mimovládnych organizácií“ Zmeny v plánoch regulácie mimovládnych organizácii je ťažké aj pomenovať, nakoľko sa za vyše roka koaličných hádok menili priority niekoľkokrát. Od zákona o zahraničných agentoch sme sa cez reguláciu lobingu dostali až k súčasnej verzií, ktorú museli koaliční poslanci upravovať pre nedokonalosti ešte v treťom čítaní. Celý proces azda najlepšie ilustruje obrázok od poslanca za SAS Ondreja Dostála.
Červené časti sú tie, ktoré z pôvodného zákona vypadli, zelené sú tie, ktoré pribudli a belasé sú tie, ktoré zostali.
Keď sa v tom nevyzná ani zákonodarca
Ak vychádzame z poučiek o tom, čo je to právny štát a panstvo práva, tak základným pilierom je právna istota a predvídateľnosť, sprevádzané garanciou základných ľudských práv, pričom orgány verejnej moci v ňom vždy konajú v medziach zákona a v súlade s hodnotami demokracie.
Pri pohľade na to, kam sme sa dostali v procese prijímania zákonov možno teóriu práva zjavne zhodiť zo stola.
Prijímanie zákonov, teda po Ústave SR najvyšších noriem v našom štáte, sprevádza nebývalý chaos, nemožnosť participácie verejnosti a netransparentnosť. Sami poslanci v rozprave neraz priznávajú, že ani nestíhajú sledovať, o čom hlasujú.
Vyvstáva preto otázka, ak nerešpektuje pravidlá ani zákonodarca, ako môže ich dodržiavanie očakávať od bežných občanov. Ibaže by to ani neočakával, teda aspoň nie od niektorých…
Kristína Kroková, Ján Ivančík
Analýza vznikla v rámci projektu More accountability for the public companies financovaného Holandskou ambasádou na Slovensku.
