Identifikovať vlastníkov zmluvných partnerov musia už roky pri väčších kontraktoch aj samosprávy. Časť povinnosť stále zanedbáva, či už pre neznalosť alebo zlý výklad zákona.
Jednou z obcí, ktorá si nepostrážila povinný zápis zmluvného partner v štátnom registri, bol aj Kláštor pod Znievom. Jeho starosta František Koníček naše upozornenie na porušenie zákona odignoroval. FOTO – TASR
Hoci povinnosť zápisu, a teda hĺbkového odkrytia skutočných vlastníkov osôb vstupujúcich do zmluvných vzťahov s verejným subjektom platí na Slovensku už roky, kontrola jej plnenia zo strany štátu je mizivá. V Transparency na tento problém poukazujeme už roky, dostupné dáta nám dlho umožňovali kontrolu iba na štátnej úrovni.
V uplynulom roku sa nám vďaka zmene zákona a povinnosti zverejňovať kontrakty v Centrálnom registri zmlúv aj pre samosprávy, podarilo uskutočniť vôbec prvú kontrolu dodržiavanie tejto povinnosti aj mestami a obcami. Povinnosť sa (až na niekoľko výnimiek) týka až zmlúv nad 100-tisíc eur, takýto partneri verejného sektora (a teda aj samospráv) musia byť zapísaní v Registri partnerov verejného sektora (RPVS).
Prvé kvantitatívne zistenia o situácii v samosprávach sme zverejnili v júni, potenciálne porušenie zákonnej povinnosti sa týkalo takmer 30 zmlúv, s celkovým objemom plnenia okolo 10 miliónov eur. Samosprávam sme následne zaslali otázku so žiadosťou o vysvetlenie, prečo ich kontrahenti v RPVS zapísaní nie sú, hoci by podľa nášho názoru byť mali. Viacero z nich medzitým situáciu vysvetlilo alebo iniciovalo nápravu, aktuálne pri mestách evidujeme chýbajúci zápis v RPVS pri 13 zmluvách (viď tabuľka nižšie).
Po zozbieraní odpovedí a preverení detailov sa teraz môžeme pozrieť na niektoré jednotlivé prípady aj podrobnejšie. Okruh posudzovaných zmlúv sme tentokrát navyše rozšírili aj o obce, keďže pôvodná analýza sa týkala iba miest.
Problémom zostáva neznalosť zákona
Ako ukazujú odpovede zo samospráv, väčšina porušení zákona sa deje z dôvodu omylu vo vyhodnotení právnej regulácie (najmä pri mestách), alebo z neznalosti zákona, čo je zas prípad väčšiny menších obcí. Pri veľkej fragmentácií našich samospráv nejde o prekvapivý stav.
V niektorých samosprávach si zákon o RPVS pomýlili s legislatívou o verejnom obstarávaní, z troch obcí na našu otázku reagovali tým, že oni zápisy do registra nevykonávajú (čo je pravda, pretože tie vykonávajú zväčša advokáti, ale verejný subjekt si má overiť, či je jeho zmluvný partner pred podpisom zmluvy v registri zapísaný). Zatiaľ čo pri mestách platí, že drvivá väčšina z nich na náš podnet reagovala, pri obciach sme odozvu dostali iba od necelej polovice.
Pozitívom je, že takmer všetky odpovede sa niesli v konštruktívnom duchu. Šesť obcí a dvanásť miest na náš podnet dokonca zabezpečilo nápravu vzniknutého stavu a zmluvného partnera požiadali o vykonanie dodatočného zápisu do RPVS.
Napríklad starosta obce Klokoč nám odpísal, že ďakuje za upozornenie, pretože jeho obec so 480-timi obyvateľmi zmluvy nad 100-tisíc eur bežne neuzatvára, preto o povinnosti zápisu dodávateľa do RPVS ani nevedel.
Za sledované obdobie rokov 2022 až 2023 tak aktuálne evidujeme 13 spomínaných pochybení na úrovni miest a 18 nezapísaných kontraktačných partnerov na úrovni obcí (viď tabuľka nižšie).
V každej samospráve sme sa však s obdobne ústretovým prístupom nestretli. Napríklad starosta obce Kláštor pod Znievom František Koníček reagoval nasledovne: „Na začiatok by som Vás chcel požiadať o viac informácií o Vás a tiež informáciu za akým účelom preverujete túto záležitosť.“ Nuž, lebo nás zaujíma, ako funguje dodržiavanie zákonov v tejto krajine.
Problémy aj pri jednoduchých zmluvách
Ako sme upozorňovali pri našich prvých zisteniach, pri mestách boli problémom najmä rámcové zmluvy, vyhodnotenie opakujúcich sa plnení ako jednej z výnimiek pre zvýšenie limitu zo 100-tisíc eur na 250-tisíc eur, a tiež aplikačne náročné posúdenie zmlúv na nárokovateľné plnenia. Išlo najmä o zmluvy o poskytnutí dotácií a príspevkov pri súkromných školách.
Na obecnej úrovni prevládali omnoho jednoduchšie kontrakty. Až dvanásť z osemnástich zmlúv, pri ktorých chýbal zápis protistrany v RPVS, sa týkalo predaja alebo zmluvy o dielo. Z podstaty týchto transakcií pritom ide o jednoduché posúdenie situácie potreby zápisu zmluvnej protistrany, pretože tá získava finančné prostriedky z verejných zdrojov, a to jednorazovo.
Ako pri kúpe, tak ani pri zmluve o dielo, nemôže byť o opakujúcom sa plnení (a teda dôvode na výnimku) ani reč. Do úvahy prichádzajú iba splátky, resp. čiastkové plnenia. Aj tie ministerstvo spravodlivosti na svojom webe jasne identifikuje ako jednorazové plnenie, ktoré pri prekročení zákonného limitu vyžaduje zápis do registra.
Nejde pritom o malé sumy. Najvypuklejší problém vidno pri kúpe pozemkov a stavby v obci Miloslavov, ktorá má slúžiť ako materská škola.
Celková kúpna cena je vyše 908-tisíc eur. Prednosta obecného úradu Marek Michlík na našu otázku o chýbajúcom zápise zmluvného partnera reagoval s už zmieneným odkazom na Zákon o verejnom obstarávaní nasledovne: „Podľa § 1 ods. 2 písm. c) ZVO „Tento zákon (ZVO) sa nevzťahuje na nadobúdanie existujúcich stavieb …“. Kúpa budovy a pozemku pre účely materskej školy nebola teda zákazkou podliehajúcou ZVO. Spoločnosť Willy & Black s.r.o. nevystupovala v tomto prípade ako dodávateľ obce Miloslavov a z tohto dôvodu nemala obec dôvod skúmať registráciu spoločnosti v RPVS.“
Pri skúmaní potreby zápisu je však rozhodujúca regulácia podľa zákona o RPVS, nie predpisy o verejnom obstarávaní. Účelom zákona je odkryť vlastnícke štruktúry subjektov, do ktorých smerujú verejné prostriedky. Kúpna zmluva je ilustratívnym príkladom takejto situácie.
Čo možno zlepšiť
Samosprávna úroveň ukazuje ešte výraznejšie, než národná, že štát pri procese identifikácie konečných užívateľov výhod zanedbal vzdelávanie úradníkov. Pri malých obciach vystupuje do popredia navyše faktor zahltenosti malého počtu obecných zamestnancov či starostov rôznorodou agendou.
S množstvom povinností sa tak za kariéru stretnú iba niekoľkokrát a o príslušných predpisoch neraz ani nechyrujú. Aj tu si daň vyberá prílišná rozdrobenosť našej samosprávy.
Zodpovední predstavitelia štátu by sa zároveň mali zamyslieť nad automatizovaným spôsobom vyhodnocovania potenciálnych porušení zákona a ideálne aj varovania porušiteľov. Ak takéto porušenia dokáže bez väčších zdrojov nepravidelne odhaľovať mimovládna organizácia akou je Transparency, pre štátne orgány by to nemalo byť komplikované zadanie. Ak teda dodržiavanie zákonov myslia vážne.
Pri kontrole sme tentokrát síce nenarazili na priame čerpanie finančných tokov cez schránkové firmy, naša analýza však opakovane poukazuje na systematické nedostatky verejnej sféry pri vyhodnocovaní dát. Ten podporuje nielen potenciálne právne problémy, ale prispieva aj k vytváraniu podnikateľského prostredia, ktoré dáva konkurenčnú výhodu tým, ktorí sa s dodržiavaním zákona až tak netrápia.
Ján Ivančík, za spracovanie dát ďakujeme Emme Humeňanskej a Alexandre Eštokovej
Analýza je realizovaná v rámci projektu „Unveilling compliance gaps: Identifying loopholes fueling corruption schemes“ s podporou Global Anti-Corruption Consortium, tvoreného združeniami Organized Crime and Corruption Reporting Project a Transparency International.