Koalícia vrhla do legislatívy nesystémové zmeny volebných pravidiel, ktoré však skutočné deformácie volebných kampaní neriešia a sú skôr nebezpečné. Na túto nevôľu preto v Transparency reagujeme publikovaním súhrnu reálnych problémov aj odporúčaní pre férovejšie a transparentnejšie volebné kampane, ktorý vznikol na základe našich monitoringov všetkých typov volieb už od roku 2017.
Počas turbulentného záveru poslednej parlamentnej schôdze v roku 2025 sa udiali aj dve dôležité veci, týkajúce sa zmeny volebných pravidiel. Predseda parlamentu Richard Raši najprv zvolal okrúhly stôl k zámeru otvoriť volebnú legislatívu, hoci počas jeho priebehu sa zatiaľ rysovala len minimálna ochota otvárať naozaj problematické body. Zmeny volebných pravidiel sa tak môžu ľahko skončiť len pri zvyšovaní limitov pre kampaňovanie strán a kandidátov a pri znížení sankcií za porušenie pravidiel.
O pár dní na to, koaliční poslanci pretlačili cez prílepok k „horalkovému paragrafu“ aj rozšírenie trestných činov o marenie volebnej kampane v spojení s cudzou mocou a tiež o porušovanie 48-hodinového moratória. Obe zmeny sú v schválenej podobe značne problematické. V prvom prípade ide o zjavnú reakciu na pseudokauzu britskej podpory pre volebnú kalkulačku a kampaň na zvýšenie účasti mladých voličov, ktorú v lete otvoril premiér Robert Fico. Druhý návrh ide proti prúdu vo väčšine Európy, kde štátny moratória skôr rušia či okresávajú, keďže v online prostredí sú nevynútiteľné.
Tieto zmeny poslanci Richard Glück, Zuzana Plevíková a Richard Eliáš navrhli spolu s obmedzením použité svedectiev spolupracujúcich obvinených, pokiaľ v akomkoľvek trestnom konaní nevypovedala pravdivo. Táto zmena oslabí možnosti odhaľovať a trestať kauzy „našich ľudí“ i mafie. Novelu má v čase publikovania tohto textu ešte na stole prezident, v Transparency sme sa pridali k výzve občianskeho sektora, aby tieto nedomyslené návrhy parlamentu vrátil.
Logicky by teraz mohla nasledovať otázka, čo by sa teda podľa Transparency vo volebnej legislatíve malo meniť, ak nad aktuálnymi zámermi „ohŕňame nosom“. Odpoveď máme pripravenú. Práve pred pár dňami totiž vyšiel náš ucelený pohľad na problémy aj riešenia volebných kampaní v rámci publikácie Univerzity Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach. Príspevok čerpá z dlhoročných skúseností Transparency z monitoringov kampaní a naše pozorovania aj odporúčania prinášame prvýkrát zhrnuté pre všetky typy volieb na jednom mieste. Ak by aktuálna či nasledovná politická reprezentácia mala naozaj vôľu zmeniť pravidlá v prospech férovejších a transparentnejších volebných kampaní, začať môže práve tu.
BUDE NETRANSPARENTNÁ A NEFÉROVÁ KAMPAŇ NOVÝM NORMÁLOM?
I. MILIÓNY HLAVOU AJ Z IGELITKY
Nekalé praktiky a vážne podozrenia z nezákonného financovania politických kampaní patria dlhodobo na Slovensku k istotám, ktoré sprevádzajú voľby prakticky od vzniku samostatného štátu. Stačí spomenúť zopár najznámejších príkladov: megalomanské kampane HZDS z roku 1998 s hviezdami svetového showbiznisu či Smeru o štyri roky neskôr s prerieknutím šéfa kampane Fedora Flašíka o volebných nákladoch mnohonásobne prekračujúcich vtedajší limit 12 miliónov korún (398-tisíc eur). Vo výbere by nemali chýbať ani „mŕtve duše“ na listine sponzorov SDKÚ, zháňanie peňazí vlastnou hlavou s hlasom podobným Robertovi Fica, milióny v igelitke pre HZDS od invalidného dôchodcu Rudolfa Trávnička či požiadavku lídra Siete Radoslava Procházku „pol na pol“ pri zdaňovaní volebnej inzercie. Pokračovať sa dá bez problémov až k dnešku, o viacerých príkladoch bude ešte reč.
Invalidný dôchodca, ktorý v roku 2007 priniesol HZDS milióny korún v igelitke, zostáva ešte aj dnes tretím najväčším darcom v politike.
Férovosť volebných kampaní možno považovať za jeden z kľúčových pilierov demokracie a tieto problémy preto opakovane priťahovali aj pozornosť protikorupčnej organizácie Transparency International Slovensko. Náš dlhodobý záujem vyústil do aktivít, krokov a odporúčaní, ktorým sa od roku 2017 venujeme aj systematickejšie v rámci pravidelných monitoringov volebných kampaní. Po rokoch sledovania a analyzovania praxe môžeme naše skúsenosti zhrnúť vetou z abstraktu tohto príspevku: Kampane na Slovensku sú pravidelne poznačené neférovými praktikami, obchádzaním zákona, netransparentnosťou financovania, dezinformáciami a antikampaňami. Na nasledujúcich stranách zhrnieme na príkladoch nielen tieto chronické problémy, ale aj to, čo sa verejnosť z kampaní naučila a ako sa neférovosti brániť.
II. MONITORING VOLEBNÝCH KAMPANÍ
Precíznejší monitoring kampaní a ich financovania umožnila mimovládnym organizáciám, médiám aj aktívnym občanom nová volebná legislatíva z roku 2014. Tá zaviedla viacero podstatných noviniek, z ktorých najpodstatnejšou bolo financovanie kampaní cez transparentné účty. Už ich prvé nasadenie v parlamentných voľbách 2016 však ukázalo aj značné limity nového nástroja. V Transparency sme problematickú prax podrobnejšie rozobrali pred voľbami do samosprávnych krajov v roku 2017.
Naša analýza „Keď sú transparentné účty netransparentné“ ukázala, že o financovaní kampaní naozaj vieme viac ako kedykoľvek v minulosti. Očakávania o účinnej kontrole dodržiavania finančných limitov, zavádzaní pri deklarovaní kampaňových výdavkov či odhaľovaní problematických sponzorov a konfliktov záujmov sa však napĺňali len veľmi limitovane.
Prínos transparentných účtov oslabovala najmä všeobecnosť a nejednotnosť pri označovaní transakcií, pričom pri viacerých stranách nebolo možné identifikovať príjmy ani výdavky v prospech jednotlivých kandidátov na funkcie v rôznych krajoch. Pri niektorých stranách a politikoch mala verejnosť navyše k dispozícii iba veľmi strohé informácie o veľkých súhrnných a bližšie nešpecifikovaných platbách. Skontrolovať reálnosť nákladov na ich kampaň tak bolo v podstate nemožné.
Na technické aj legislatívne nedostatky pri vedení transparentných účtov odvtedy v Transparency upozorňujeme pri každej jednej kampani. Pred parlamentnými voľbami v roku 2020 sme na to išli aj cez praktickú ukážku. Tá spočívala v demonštrácii, či stranami a kandidátmi deklarované výdavky na transparentných účtoch naozaj občanom zaručujú možnosť sledovať, či sú všetky formy kampane a všetci dodávatelia na účtoch uvedení. A teda aj to, či sa v konečnom dôsledku dodržiava maximálny limit výdavkov.
Transparentný účet v Slovenskej sporiteľni, ktorá bola vtedy len jednou z dvoch bánk poskytujúcich tento produkt, umožňoval majiteľovi účtu zadávať prijímateľa platieb ako si len zmyslí. Založili sme si teda transparentný účet nazvaný „!!!Voľby2020“ a poslali dve platby Donaldovi Trumpovi, a ďalšiu bez akéhokoľvek označenia (v skutočnosti šli platby na liečbu chorým deťom). Nastavenie účtu nám nijako nebránilo si meno príjemcu vymyslieť, resp. odignorovať.
Niektoré technické problémy s prevádzkou transparentných účtov sa odvtedy podarilo aj zásahmi bánk odstrániť (produkt dnes už ponúkajú viaceré). Základné problémy narážajúce na účel ich zriadenia, ktorým má byť predovšetkým verejná kontrola financovania kampaní, však pretrvávajú dodnes. Kvalita poskytovaných informácií sa navyše mení nielen od strany k strane, ale aj od banky k banke, keďže zjednocujúce usmernenie pre spôsob vedenia a informovania na transparentných účtoch stále neexistuje.
Na nesúlad medzi vykazovanými transakciami a skutočnosťou sme sa pokúsili upozorniť aj pri monitoringu kampane na primátorov a starostov v roku 2018. Aby sme často nekonkrétne údaje na transparentných účtoch vedeli aspoň sčasti využiť aj na účinnú verejnú kontrolu, rozhodli sme sa prenajať si služby vozidla s panoramatickou kamerou na streche. To podobne, ako to poznáme zo služby „Google maps“, zmonitorovalo v priebehu jedného predvolebného víkendu bilbordy v uliciach Bratislavy.
Záver? Kandidáti oslovovali voličov z každého jedenásteho bilbordu v hlavnom meste, štyria najsilnejší kandidáti na primátora priznali investície do outdoorovej kampane cez 320-tisíc eur. Zozbierané dáta o reálnom objeme reklamy v Bratislave, ako aj spôsob vysvetľovania rozporov, vyvolali značné podozrenia o podhodnocovaní nákladov a prekročení limitu dovtedajším primátorom Ivom Nesrovnalom i jeho vyzývateľom Václavom Mikom.
V prípade neskoršieho víťaza volieb Matúša Valla sa zas ukázalo, aké jednoduché je obísť kampaňové limity cez podporu kandidatúry tretími stranami. Aj tento príklad viedol následne zákonodarcov k úplnému zákazu platených kampaní tretími stranami, čo sa ukázalo ako ústavne sporné, ťažko vymáhateľné a odsúvajúce do sivej zóny aj legitímne občianske iniciatívy.
Toto opatrenie, navyše neférovému zapájaniu tretích strán do kampaní v praxi nezabránilo. Spomenúť možno mimoriadny špeciál mesačníka Extra plus pred prezidentskými voľbami v roku 2024. Ten cez kampaň do domácností rozposlal dve čísla neskrývanej podpory pre neskoršieho víťaza volieb Petra Pellgriniho v súhrnnom náklade 615-tisíc kusov.
V Transparency sme si vtedy cez infožiadosť vyžiadali informácie o nákladoch na poštovné a nacenili aj tlač časopisu. Na základe týchto údajov sme kvalifikovane odhadli náklady na tlač a distribúciu magazínu na zhruba 90-tisíc eur. Išlo o reklamu v objeme, aký si pri polmiliónovom limite nemohol dovoliť žiaden z prezidentských kandidátov. Pellegrini sa k tejto podpore nehlásil a Extra plus mu tak z pozície nepovolenej tretej strany výrazne pomohol navýšiť prostriedky na kampaň nad rámec povoleného polmiliónového limitu.
Vráťme sa ale na chvíľu ešte k Matúšovi Vallovi a jeho kampani z ďalších komunálnych volieb na jeseň 2022. Kým v tej už medzitým zakázané tretie strany nevyužíval, jeho kampaň aj v týchto voľbách odhalila ďalšiu medzeru v legislatíve. Tá vôbec neráta s regionálnymi stranami, akú vytvoril v Bratislave práve Vallo a aj im určuje rovnaký limit na kampane, ako celoštátnym subjektom.
Kým pre nezávislých kandidátov tak v Bratislave platil limit na kampaň 250-tisíc eur, Vallo svoju kampaň financoval cez stranícky účet Teamu Bratislava. Táto strana kandidujúca iba v Bratislave pritom mohla na spojenú miestnu a župnú kampaň vynaložiť až 1,5 milióna eur. Náklady na kampaň samotného Valla sme napokon v Transparency vyčíslili na 358-tisíc, čo bolo stále citeľne viac, ako legislatíva umožňuje nezávislým kandidátom.
III. ODHAĽOVANIE MEDZIER
Hoci nie šťastne riešenou, zákaz tretích strán bol napokon jednou z mála reakcií štátu na zverejňovanie čoraz väčšieho počtu dier vo volebných pravidlách. Väčšina podozrení, žiaľ, zostávala bez riadneho preverenia či usmernenia štátnymi autoritami. V Transparency sme sa preto rozhodli nasledujúce kampane monitorovať ešte podrobnejšie a vždy prísť aj s konkrétnymi odporúčaniami pre zmenu praxe a legislatívy.
Pred prezidentskými voľbami 2019 sme sa inšpirovali prístupom kolegov z českej pobočky Transparency a kampaňovú prax aj údaje na transparentných účtoch sme začali zverejňovať na samostatných portáloch dnes zlúčených pod doménou volby.transparency.sk.
Nedostatočný záujem štátu o reálnu kontrolu férovosti kampaní sme sa pokúsili kompenzovať nielen monitoringom, ale aj proaktívnou komunikáciou s kandidátmi. Ako strážcovia verejného záujmu sme od nich žiadali nielen podrobnosti o vedení kampane, ale aj podrobnejšie záverečné vyúčtovanie. Súčasťou portálov je odvtedy aj hodnotenie transparentnosti kampaní kandidátov a strán, ktoré kombinuje indikátory týkajúce sa kvality údajov na transparentných účtoch, hodnovernosti financií v kampani ako aj prístupu v informovaní verejnosti o kampani.
Aj tieto hodnotenia sú, žiaľ, nie veľmi pozitívnou správou o úrovni politickej kultúry na Slovensku. Napríklad v parlamentných voľbách 2023 viedli na základe záverečného vyhodnotenia 17 kritérií v spomínaných kategóriách transparentnú kampaň len 3 z 17 posudzovaných strán. Jedenásť strán viedlo kampaň s výhradami a tri skončili v kategórii s najhorším hodnotením „netransparentná kampaň“. Medzi nimi boli hnutie OĽaNO, Kresťanská únia a aj neskorší víťaz volieb – strana Smer.
V praxi to znamenalo, že strana Roberta Fica mala síce niekoľko dní pred voľbami na transparentnom účte najvyššie súhrnné výdavky spomedzi všetkých, no o ich povahe verejnosť netušila takmer nič. Z 2,5 milióna eur až vyše štyri pätiny preliala z transparentného účtu cez veľké súhrnné platby do vlastnej agentúry. Verejnosť tak nedokázala účinne kontrolovať hodnovernosť výdavkov v praxi, ani to, či vo finále nemohlo dôjsť k skrytému prekročeniu limitu na kampaň.
Problematická býva aj príjmová časť transparentných účtov. Aj tá sa pri jednotlivých politických subjektoch i kandidátoch značne líši. Napríklad spomínané kampane Smeru sú takmer výlučne financované zo štátnych príspevkov za voľby a na transparentných účtoch strany tak obvykle vidíme iba zopár väčších prevodov zo straníckeho na transparentný účet. Smeru takéto pohodlné vedenie kampaní umožňuje dnešný systém financovania politických strán na Slovensku, ktorý je nastavený výhodne predovšetkým pre veľké a zavedené strany. Smer tak od štátu získal dovedna už cez 100 miliónov eur (vrátane príspevkov za aktuálne obdobie) a môže tak všetky kampane financovať bez motivácie finančne zapájať členov či podporovateľov.
Aj prevody zo straníckych na transparentné účty však môžu skrývať riziká. Príkladom bolo prerieknutie predsedu KDH Milana Majerského počas samosprávnych volieb 2022, ktorý sa v rozhovore pre Denník N priznal, že cez účet KDH pretiekli do kampane aj nimi podporovaného kandidáta na primátora Bratislavy Rudolfa Kusého peniaze neznámeho sponzora. Verejnosť dovtedy túto platbu na základe informácií na transparentnom účte považovala za príspevok KDH Kusému. Neskôr sa ukázalo, že skutočným darcom bol Rudolf Hrubý z ESET-u, ktorý poslal cez hnutie Kusému 25-tisíc eur.
Príkladom účinnej verejnej kontroly príjmov v kampaniach boli odhalenia Transparency o problematických darcoch strany Vlasť Štefana Harabina v parlamentných voľbách 2020. Na základe preverovania príspevkov na transparentnom účte strany sme upozornili na viacero veľkých, stotisícových darcov, pri ktorých existovali vážne pochybnosti o ich možnostiach na takúto štedrosť. Časť darcov zostávala skrytá, strana prijala aj dar od českej eseročky, čo zákon zakazuje. Po našom upozornení na nezákonnosť darov zo zahraničia musela Vlasť peniaze vrátiť, no firma im ich obratom poslala späť už ako pôžičku. Na túto možnosť náš zákon nemyslel.
Mimochodom, volebnú kampaň Vlasti sme po vyhodnotení spomínaných indikátorov transparentnosti označili ako najmenej transparentnú. Aj tieto príklady ukazujú, že hodnotenie transparentnosti kampaní z veľkej časti odráža realitu a je užitočným nástrojom do mozaiky informovaného rozhodovania voličov.
IV. ANALÝZA VÝDAVKOV ALEBO „REALITY CHECK“
Od prezidentských volieb 2019 pristupujeme v Transparency aj k jednej z mála ďalších možností, ako deklarované výdavky strán a kandidátov porovnávať s realitou. Ide o nákup dát o uskutočnenej reklame, ktoré monitoruje agentúra Kantar Slovakia. Tá nám síce dokázala k reálnemu počtu reklám na bilbordoch, v médiách či na sociálnych sieťach poskytnúť iba prepočet na cenníkové ceny, tie sme však mohli porovnať s reálnymi cenami platenými tými kandidátmi a stranami, ktorí nám ich boli ochotní doložiť.
Tento postup nám umožnil opakovane poukázať na značné rozpory v deklarovaných výdavkoch na transparentných účtoch a odhadov reálnych nákladov na kampaň v uliciach a médiách. Zrejme najvypuklejším príkladom bola kampaň aktuálneho prezidenta Petra Pellegriniho z roku 2024.
Analýza finálnych dát od Kantaru potvrdzovala náš pôvodný odhad, že tento kandidát výrazne prelomí finančný limit na výdavky, a to najmä kvôli intenzívnemu outdooru. V cenníkových cenách mal Peter Pellegrini počas kampane vonku bilbordy za zhruba 769-tisíc eur. Po započítaní reálnych zliav, ktoré mali politici v tomto období, sme outdoorovú kampaň vyčíslili na minimálne 417-tisíc eur. Čísla, ku ktorým sme sa v rámci snahy o verenú kontrolu dopracovali, je nutné stále vnímať iba ako kvalifikovaný odhad, keďže najväčšia bilbordová spoločnosť Big Media z portfólia finančnej skupiny J&T opakovane neprezradila rozsah kampane jednotlivých kandidátov, ale len súhrnné čísla o predanej politickej reklame.
Po zosumarizovaní všetkých dostupných dát aj o ostatných výdavkoch sme v Transparency Pellegriniho kampaň odhadli prinajmenšom na 750-tisíc eur, čo by bolo významné prekročenie zákonného polmiliónového limitu. Na tento rozpor sme oficiálne upozornili aj štátne autority, ako náš podnet dopadol, nevieme ani vyše roka od volieb.
Súčasný prezident, žiaľ, na seriózne vysvetľovanie rozporov rezignoval, verejnosť sa musela uspokojiť s jeho strohým sumárom v záverečnej správe, kde výdavky vyčíslil na 499,5 tisíc eur.
Mimochodom, popísaný príklad Pellegriniho kampane ukazuje aj na ďalšie nedostatky, ktoré by pri otvorení volebnej legislatívy stáli za úpravu. Ide napríklad o netransparentnosť niektorých bilbordových spoločností pri politickej reklame, alebo o nízku kvalitu dát v záverečných správach o nákladoch na volebnú kampaň. Tá stranám a kandidátom predpisuje vykazovanie nákladov iba v zopár nedostatočne špecifických kolónkach, pričom tieto kategórie v praxi nemožno párovať s údajmi na transparentných účtoch.
Príjmy kandidáti ani strany v záverečných správach nemusia deklarovať vôbec. Je to o to zarážajúcejšie, že podiel privátnych a potenciálne rizikových zdrojov sa pri niektorých voľbách pohybuje aj nad polovicou všetkých príjmov v kampani.
V. PODNETY NA PORUŠENIA
Samostatnou kapitolou monitoringu transparentnosti a férovosti volebných kampaní zo strany Transparency sú podnety na možné porušenia štátnym autoritám a teda najmä Ministerstvu vnútra, Štátnej komisii pre voľby a kontrolu financovania politických strán a okresným úradom.
Hneď úvodom treba povedať, že na základe našej dlhoročnej skúsenosti s monitoringom kampaní sa nám v Transparency ako účinnejšie javí verejné poukazovanie na prešľapy v porovnaní s dopadom oficiálnych podaní na štátne autority. Za posledné roky sme my, aj ďalšie mimovládne organizácie, podali už desiatky podnetov na možné porušenia volebných pravidiel. Výsledkom je pritom najčastejšie formalistické odmietnutie podnetu alebo jeho „stratenie v systéme“. O výsledku preverenia viacerých našich podnetov sme neboli nikdy upovedomení.
Podnety sa týkali rôzne závažných porušení – od neoznačených kampaní, cez nezákonné zapájania sa tretích strán a antikampane, prijímanie peňazí vo volebnej súťaži zo zahraničia až po prelamovanie limitov. Jednou z úloh, ktorá stojí aj pred Transparency, je prácne zosumarizovanie údajov o všetkých podnetoch a ich vyhodnotení, ktoré sme za posledných šestoro volebných kampaní podali.
Existujú, samozrejme, aj výnimky, keď systém štátnej kontroly zafungoval alebo stále odoláva. Pre účely tohto príspevku uveďme aspoň dva príklady z prezidentských volieb na jar 2024.
Prvým príkladom je náš podnet na prijatie 250-tisíc eur na transparentný účet Petra Pellegriniho od strany Hlas až pár dní po jeho víťazstve v 2. kolo prezidentských volieb. Hneď na druhý deň sme sa s podnetom na porušenie zákona obrátili aj na Ministerstvo vnútra, strana Hlas ešte v ten deň porušenie v médiách priznala s tým, že sú pripravení zaplatiť pokutu. Išlo teda o zjavné a preukázané porušenie zákona, kde môže ministerstvo pri prezidentských kandidátoch uložiť pokutu do 30-tisíc eur.
Aj napriek tomu trvalo rok a týždeň, kým sme sa cez televízne správy dozvedeli, že ministerstvo vedené Prellegriniho nástupcom v čele Hlasu Matúšom Šutajom Eštokom napokon pokutu uložilo. Pellegrini ju vraj obratom zaplatil. Prečo to trvalo rok, a prečo výšku maximálnej pokuty skresali len na tretinu, hoci išlo až o prevod polovice z limitu kampane (250-tisíc eur) po zákonnom termíne, ministerstvo nevysvetlilo.
Toto rozhodnutie sme, samozrejme, privítali. Čo však považujeme za problematické, je už spomínaný fakt, že štátne orgány sa ani vyše roka od prezidentských volieb nevyrovnali s vážnejšími podozreniami na citeľné prelomenie finančného limitu kampane súčasným prezidentom.
(Poznámka doplnená po odovzdaní tohto textu do zborníku UJPŠ: V októbri 2025 dal generálny prokurátor Maroš Žilinka Transparency za pravdu, že podozrenie z prelomenia limitu a porušenia zákona o kampani bolo namieste. Zároveň však upozornil, že napriek tomu voči víťazovi volieb nemožno viesť správne konanie, keďže hlavu štátu chráni imunita počas výkonu funkcie, a to aj pred postihom za delikty spáchané ešte pred zvolením. Na základe tohto stanoviska zrušilo Ministerstvo vnútra aj už uloženú a vyššie spomínanú pokutu 10-tisíc eur).
Druhým príkladom z prezidentských volieb je dosiaľ právoplatne neuzavretý podnet na porušenie zákona samotným ministrom vnútra Šutajom Eštokom, ktorého rezort má na volebné pravidlá dohliadať. Minister počas kampane platene útočil na súpera svojho straníckeho šéfa Petra Pellegriniho. Ivana Korčoka nazýval napríklad „kandidátom vojny“. Robil tak cez sponzorované statusy za tisíce eur. Tým vstupoval do kampane ako tretia strana – čo je v zákone zakázané.
Okresný úrad ani Ministerstvo vnútra sa k podľa nás zjavnému porušeniu zákona postavili mimoriadne formalisticky, bez riadneho argumentačného vyrovnania sa so skutkovým stavom. Okresný úrad si pri zastavení konania dokonca podľa prokuratúry pomáhal aj na danú situáciu neaplikovateľným uznesením Ústavného súdu. Spor je v tejto chvíli stále živý, keďže prokuratúra sa s takýmto prístupom Okresného úradu ani Ministerstva vnútra neuspokojila a podala voči nemu žalobu.
Veríme, že tento podľa nás očividný prípad porušenia pravidiel samotným ministrom bude čím skôr rozhodnutý zákonne a spravodlivo. Okrem súdnej koncovky, ktorá bude dôležitým precedensom, však aj tento prípad ukazuje potrebu otvorenia verejnej diskusie o precizovaní volebných pravidiel. Napriek uvedeným príkladom totiž musíme v Transparency na základe našich dlhoročných skúseností skonštatovať, že štátna kontrola funguje len veľmi limitovane a ide o jednu z najžiadanejších oblastí pre úpravu volebnej legislatívy.
VI. KNIŽNICA DARCOV
Nevýhodou slovenského riešenia transparentných účtov zostáva aj to, že ide len o dočasné účty pre účely jednotlivých kampaní, ktoré strany a kandidáti po voľbách spravidla rušia. V Transparency by sme za ďaleko vhodnejší model považovali povinnosť pre politické strany prijímať štátne príspevky, finančné dary, peňažné pôžičky a úvery výlučne prostredníctvom transparentných účtov, ktoré by boli strany povinné viesť v niektorej z bánk bez ohľadu na fázu volebného cyklu. Podobne ako je to v Českej republike.
Údaje o darcoch a veriteľoch politických strán sa síce do veľkej miery nestrácajú ani dnes, keďže tie sú povinné evidovať ich aj vo výročných správach. Iné je to už pri kandidátoch na prezidenta, županov či primátorov, ktorí výročné správy neodovzdávajú. Ani pri systéme straníckych výročných správ však nejde o ideálne riešenie. Jednak preto, že pri veľkom počte strán ide za posledných dvadsať rokov už o stovky dokumentov, ale najmä preto, že tie sú často zverejňované len ako oskenované obrázky bez možnosti strojového spracovania a teda aj vyhľadávania a kopírovania.
Ďalší problém predstavujú rôzne výklady povinností, keď nie všetky strany uvádzajú vo všetkých výročných správach kompletný zoznam darcov. Časť strán sa v niektorých rokoch napríklad prikláňala k výkladu zákona, že vo výročných správach musia uvádzať iba zmluvných darcov a teda najmä dary nad 1000 eur. V tomto ohľade si dovoľujeme upriamiť pozornosť na komentár k Zákonu o politických stranách a politických hnutiach od Mareka Domina a Vincenta Bujňáka z roku 2019, podľa ktorého sú všetky strany vo výročných správach povinné deklarovať všetkých svojich darcov.
V Transparency sme sa rozhodli verejnú kontrolu financovania politických strán uľahčiť vytvorením súhrnnej databázy o financovaní politických strán, ktorá na jednom mieste zhŕňa informácie o privátnych darcoch, pôžičkách, členských príspevkoch či bezodplatných plneniach z výročných správ politických subjektov. Tie dopĺňajú aj dlhodobé údaje o štátnych príspevkoch pre jednotlivé strany. Rovnako ako naše monitoringy volebných kampaní i zálohy straníckych transparentných účtov, je aj táto knižnica finančných príjmov strán dostupná na portáli volby.transparency.sk.
Aktualizácia databázy darcov a veriteľov politických strán na základe údajov z výročných správ za rok 2023 ukázala, že objem priznaných súkromných zdrojov v politike za roky 2002 až 2022 (odkedy strany zverejňujú výročné správy) dosiahol 71,9 milióna eur (pri vtedajších cenách by šlo už zhruba o 98 miliónov eur). Pre porovnanie, za rovnaké obdobie získali strany, ktoré dokázali aspoň raz v parlamentných voľbách prekročiť trojpercentné kvórum, od štátu dovedna 295,7 milióna eur (do konca volebného obdobia stúpne táto suma až na 349 miliónov). Pomer štátnych a súkromných zdrojov pre strany tak za posledných 22 rokov predstavuje orientačne asi 4:1 v prospech štátu.
Celkovo knižnica obsahuje už vyše 19-tisíc záznamov pre 49 strán a hnutí. Databáza umožňuje darcov a veriteľov filtrovať a zoraďovať podľa názvu strany, donora či výšky transakcie. Obsahuje aj údaje o kumulatívnych sumách poskytnutých subjektami a osobami, ako aj „rizikový príznak“ v prípade darov a bezodplatných plnení nad 10-tisíc a pôžičiek nad 100-tisíc eur (netýka sa bankových úverov). Pri každej transakcii je dostupný aj odkaz na zdrojový dokument s ďalšími informáciami. Databáza tak zjednodušuje možnosti verejnej kontroly finančných tokov politických strán, ako aj identifikovanie potenciálnych konfliktov záujmov.
Celkovo najväčším podporovateľom politiky za celé obdobie 2002 – 2023 zmapované v knižnici darcov a veriteľov, je aktuálne spomedzi fyzických osôb šéf Sme rodina Boris Kollár. Ten doteraz svojmu hnutiu poskytol pôžičky a bezodplatné plnenia už za 2,1 milióna eur. Na druhé miesto odsunul doterajšieho lídra rebríčka a bývalého prezidenta Andreja Kisku, ktorý svojej bývalej strane Za ľudí požičal na rozbeh 1,7 milióna eur. Tretí je spolumajiteľ elektrodomu Nay Peter Zálešák, ktorý požičiaval aj daroval dovedna 1,4 milióna eur pre Progresívne Slovensko, Za ľudí a Team Bratislava.
(Poznámka doplnená po odovzdaní tohto textu do zborníku UJPŠ: Knižnicu darcov a veriteľov strán sme v septembri 2025 aktualizovali aj o dáta za rok 2024 a v súčasnosti tak už obsahuje už 22-tisíc transakcií vyše 60 politických strán za roky 2002 až 2024.)
VII. DESAŤ ZMIEN PRE FÉROVEJŠIE VOĽBY
Roky skúseností s monitoringami kampaní, ako aj mesiace strávené pri analyzovaní praktík v jednotlivých volebných súťažiach sa v Transparency snažíme vždy zúročiť aj do súhrnnej analýzy popisujúcej problematickú prax. Posledné za všetky typy volieb uvádzame aj na tomto mieste, pričom odkazy na ne možno nájsť v poznámkovom aparáte:
- Eurovoľby po slovensky: Do Bruselu cez agentúry
- Bude netransparentná a neférová prezidentská kampaň novým normálom?
- Parlamentné voľby 2023: demokratické áno, transparentné a férové obmedzene
- Čo nám o transparentnosti financovania politiky ukázali voľby do samospráv
Súčasťou týchto analýz je spravidla aj záverečný sumár návrhov pre férovejšie voľby, ktorý vychádza z konkrétnych zistení a pozorovaní v aktuálnej kampani. Časť týchto odporúčaní je univerzálna, časť sa líši podľa špecifík daných volieb. V závere tohto príspevku ponúkame skompilovaný výber z týchto analýz nazvaný „Desať zmien pre férovejšie voľby“.
Príklady a argumenty pre mnohé z nich sú podrobnejšie rozobraté aj v tomto príspevku. Na niektoré nebol priestor, no v odporúčaniach majú svoje miesto. Takými sú napríklad podmienky moratória alebo absencie pravidiel transparentného financovania kampaní aj pred referendami. Účel ani rozsah tohto príspevku neumožňujú podrobnejšie rozvinutie navrhovaných opatrení. Na základe dlhoročných skúseností Transparency s monitoringom kampaní sme však presvedčení, že každá z desiatich navrhovaných oblastí si zaslúži širokú odbornú i verejnú diskusiu. Tá by v konečnom výsledku mohla viesť k transparentnejším a férovejším volebným súťažiam na Slovensku, čo by malo byť záujmom nás všetkých. Vrátane strán, ktorým záleží na dôveryhodnosti politiky.
10 opatrení pre transparentnejšie a férovejšie voľby na Slovensku
- Zaviesť jednotné a povinné pravidlá pre transparentné účty
- Cez transparentné účty by mali byť financované nielen všetky volebné kampane (vrátane referend či prípadne obnovených tretích strán), ale minimálne aj obdobie oficiálnych predkampaní. Najoptimálnejšie riešením by bolo zavedenie permanentných transparentných účtov. Cez tie by strany prijímali všetky príjmy výlučne a to počas celého volebného cyklu.
- Pravidlá pre vedenie a poskytovanie informácií na transparentných účtoch by mali byť zjednotené, účty by mali spĺňať minimálne štandardy pre účinnú verejnú kontrolu (napr. presnejšie a adresné popisovanie výdavkov, zákaz veľkých súhrnných platieb do agentúr či zákaz hradenia väčších faktúr a záväzkov až s odstupom po voľbách).
- Zvýšiť transparentnosť financovania kampaní a darov
- Platiť by mal zákaz presúvať z bežných účtov strán dary iných osôb alebo subjektov na kampaňové transparentné účty. Všetky dary a pôžičky by mali na transparentné účty prichádzať priamo od ich pôvodných poskytovateľov.
- Odstrániť by sa mala nerovnosť v transparentnosti príspevkov a darov pre straníckych kandidátov v miestnych a regionálnych voľbách, ktorým kampane financuje politické subjekty cez stranícky transparentný účet. Strany často adresne neuvádzajú, v prospech koho jednotlivé príspevky smerovali a stranícki kandidáti sú tak neraz pod menšou verejnou kontrolou. Riešením by boli povinné transparentné účty aj pre straníckych kandidátov na županov a primátorov, tak ako to platí pri ich nezávislých súperoch.
- Prehodnotiť a zreálniť finančné limity na kampane
- Prehodnotiť finančné limity pre rôzne typy volieb a naviazať tieto limity napríklad na minimálnu mzdu, aby bola zabezpečená ich valorizácia. Niektoré limity (eurovoľby) sú dnes príliš vysoké či naopak nízke (župani, primátori veľkých miest) a motivujú k obchádzaniu či špekuláciám.
- Volebná legislatíva by mala rozlišovať medzi regionálnou politickou stranou, ktorá vedie kampaň iba na území danej samosprávy a politickou stranou s celoštátnou kampaňou, minimálne pri limite na volebné výdavky. Ten by mal byť pre regionálnu stranu nižší.
- Zlepšiť dohľad a kontrolu nad volebnými kampaňami
- Vytvoriť nezávislý orgán pre dohľad nad voľbami a financovaním politiky alebo aspoň zabezpečiť, aby v štátnej komisii netvorili väčšinu členovia nominovaní politickými stranami. Priestor v nej by mali dostať nezávislé osobnosti s morálnym a odborným kreditom, ktoré budú presadzovať zákon, nie záujmy politických strán. Dohľad a sankcie by mali spadať pod takýto nezávislý orgán, nie pod politicky ovládané Ministerstvo vnútra či okresné úrady, ako je to dnes.
- Zabezpečiť (aj finančne a kapacitne) väčšiu akcieschopnosť štátnej komisie alebo nového nezávislého orgánu, ktorý by mal byť schopný počas ostrej volebnej kampane zasadať podľa potreby obratom, s kompetenciou upozorniť alebo priamo pozastaviť praktiky vážne narušujúce férovosť kampaní.
- Regulovať pôsobenie agentúr v kampani
- Únos kampaní do prostredia spriaznených agentúr sa ukazuje ako veľkým problém v každých typoch volieb. Verejnosť pri tejto rozšírenej praxi netuší, komu a za čo strany v konečnom dôsledku v rámci kampane platia a nedokáže tak kontrolovať reálnosť výdavkov ani možné prekročenie finančných limitov. Riešením je zavedenie povinnosti priamych platieb, ktoré by agentúry kandidátom iba sprostredkovali. Prípadne úprava transparentných účtov tak, aby cez ne museli realizovať jednotlivé platby za kampaňové výdavky strán aj nimi zazmluvnené agentúry.
- Zaviesť povinnosť pre bilbordové spoločnosti reportovať údaje o politickej reklame v prospech jednotlivých strán a kandidátov počas volebnej kampane.
- Zvýšiť transparentnosť politickej reklamy
- Precíznejšie stanovenie spôsobu označovania politickej reklamy v outdoore, médiách aj na internete a sociálnych sieťach, s cieľom zamedziť dnes rozšíreným špekulatívnym prístupom, pri ktorých zadávateľ reklamy nie je jednoznačne alebo jednoducho identifikovateľný.
- Povinné označovanie politickej reklamy vo všetkých prostrediach počas celého volebného cyklu. Táto povinnosť by sa mala vzťahovať aj na kampane v prospech či nepros-pech strán či kandidátov.
- Zaviesť efektívnejšie a podrobnejšie záverečné správy o kampaniach
- Prehľadnejšie záverečné správy, výdavky by mali byť vykazované podrobnejšie. Doplniť by bolo vhodné minimálne výdavky na online kampaň a údaje o príjmoch v rámci kampane a predkampane.
- Záverečné správy by mali byť kontrolované štátnou dohľadovou autoritou nielen po formálnej, ale aj obsahovej stránke. V prípade závažných pochybností by mal mať dohľadový orgán možnosť nariadiť nezávislý audit.
- Obnoviť regulované pôsobenie tretích strán
- Súčasné nastavenie volebných zákonov umožňuje vedenie platenej kampane len samotným kandidátom a politickým stranám. Úplný zákaz tretích strán v kampani síce odstránil problematické obchádzanie limitov pre kandidátov cez podporné tretie strany, ukázal sa však ako ústavne sporný a posunul do sivej zóny aj mnohé legitímne občianske iniciatívy v prospech či neprospech kandidátov. Plateným kampaniam a antikampaniam tretích strán navyše v praxi nezabránila. Na mieste je preto diskusia o regulovanom obnovení tretích strán v kampaniach.
- Nevyhnutné je aj zvážiť účinnejšie zásahy v reálnom čase voči v praxi častým antikampaniam, neraz vedeným cez tretie strany. Tie majú nezriedka potenciál výrazne ovplyvniť férovosť volieb a rozhodovanie o ich zákonnosti s dlhým odstupom po voľbách sa míňa účinku. Riešením by bola právomoc a povinnosť štátnej dohľadovej autority k podnetom na platené antikampane zasadnúť a rozhodnúť v čo najkratšom čase, ešte počas pretrvávania ich dopadu.
- Zmierniť výhody úradujúcich funkcionárov a zabezpečiť rovnosť súťaže
- Dnešné volebné súťaže sú často sprevádzane problémom zneužívania funkcie, verejných zdrojov či oficiálnych komunikačných kanálov v prospech opätovne kandidujúcich vládnucich strán alebo kandidátov. Takáto prax neférovo deformuje volebnú súťaž a mala by na ňu reagovať nielen legislatíva, ale aj metodické usmernenia a rozhodovacia činnosť štátnej dohľadovej autority.
- V prípade radničných novín či samosprávou financovaných elektronických médií by takéto zneužívanie verejných zdrojov na kampaň primátorov a županov pomohla regulovať úprava mediálnej legislatívy. Tieto médiá by mala označiť za verejnoprávne a na základe toho stanoviť minimálne štandardy pre ich informovanie a kontrolu aj počas kampaní.
- Upraviť podmienky pre moratóriá aj referendá
- Vyššie uvedené pravidlá, vrátane povinnosti financovania kampane výlučne cez transparentný účet, by mali platiť aj pre referendá. Tie by mali podliehať rovnakým pravidlám ako iné kampane.
- Široké a všeobecné nastavené moratórium pre volebné kampane sa dnes ukazuje ako neúčinné a nevymožiteľné. Obmedziť by sa preto malo len na nevyhnutné minimum, ideálne len na samotný priebeh volieb. A to aj vrátane moratória na prieskumy. Ak už širšie moratórium platí, štátna dohľadová autorita by počas neho mala byť schopná okamžite zasiahnuť voči jeho zásadným porušeniam, zaviesť by sa mala aj možnosť účinnej obrannej informovanosti v prípade šírenia závažných dezinformácií s potenciálom ovplyvniť férovosť volieb.
Michal Piško
Podporte Transparency pri obrane demokracie a monitorovaní volieb. Ďakujeme!