Kým podľa OECD je prostredie verejných firiem z hľadiska korupcie vysokorizikové a ku korupčným praktikám v nich dochádza aj podľa vyše troch štvrtín ľudí na Slovensku, v samotných firmách prevencia až takou témou nie je. Protikorupčný program alebo aspoň obsiahlejšiu zmienku o korupcii má vo svojich dokumentoch iba 37 zo stovky najväčších verejných firiem na Slovensku. V čom riziká spočívajú a ako na ne?
Aktuálny šéf Úradu vlády Juraj Gedra čelí obvineniu v kauze, kde štátu údajne vznikla škoda za 29 miliónov eur. K tej malo podľa prokuratúry dôjsť ešte počas tretej vlády Roberta Fica, kedy Gedra pôsobil vo vedení štátnej akciovky MH Manažment a podpísaný bol pod jednou z miliónových faktúr pre advokátov zastupujúcich štát v spore o vodnú elektráreň Gabčíkovo. Ich zastupovanie firma podľa prokuratúry nepotrebovala a v skutočnosti išlo o „bezprecedentné obohatenie sa na úkor štátu“. Gedra obvinenie spochybňuje, Generálna prokuratúra ho však považuje za oprávnené.
Kauza MH Manažmentu jej jednou z tých, o ktorej sa cez médiá dozvedela aj verejnosť. Obchodné spoločnosti založené štátom či samosprávou sú pritom neraz pod menšou verejnou kontrolou ako starostovia malých obcí.
Keď v roku 2019 vydávala OECD aktuálnu Príručku o boji proti korupcii a integrite vo verejných podnikoch, upozorňovala v nej, že až 102 z 500 najväčších firiem sveta je vlastnených štátmi. Prostredie štátnych firiem pritom organizácia označila za vysokorizikové z hľadiska korupcie, a to aj vzhľadom na veľké zákazky, nedostatočný dôraz na profesionalitu pri zastupovaní štátneho záujmu či nedostatočné kontrolné mechanizmy a risk manažment.
Aj na Slovensku sú medzi top10 zamestnávateľmi tri štátne firmy (ŽSR, Slovenská pošta, ZSSK). Stovka najväčších stopercentne štátnych, mestských, župných alebo univerzitných firiem zaradených v našom Rebríčku transparentnosti 2024 ročne hospodári s takmer 17 miliardami eur. To je suma, ktorá by sa dala prirovnať takmer k trom štvrtinám príjmov štátneho rozpočtu.
Vplyv verejných firiem na život ľudia cítia
Väčšina ľudí na Slovensku síce štátne a mestské firmy spontánne nepozná (aspoň jednu správne v aktuálnom prieskume verejnej mienky agentúry IPSOS pre Transparency uviedlo 44% ľudí – graf č.2), po poskytnutí príkladov tých najznámejších však až cez 77 percent respondentov vyjadrilo presvedčenie, že v nich dochádza aj ku korupcii (graf č.1).
Po uvedení príkladov verejných firiem ako Slovenská pošta, SPP, VšZP, ŽSR, ZSSK, NDS, Tipos, Lesy SR, STVR, dopravné podniky, vodárne či teplárne dovedna až 73% respondentov uviedlo, že vplyv týchto spoločností na kvalitu ich života je citeľný (graf č.3).
Na to, či štátne a mestské spoločnosti riešia korupčné riziká aj preventívne, sa v Transparency pravidelne pýtame aj v našich rebríčkoch transparentnosti stovky najväčších verejných firiem. V tom poslednom, zverejnenom na jeseň 2024, malo samostatný protikorupčný program (alebo túto problematiku aspoň zmieňovalo v inom dokumente) iba 37 spoločností. Aj keď stále ide len o menšinu, oproti predošlému hodnoteniu z roku 2019 vidieť zlepšenie, keďže vtedy bolo takýchto firiem len 19.
Takmer dve tretiny (63%) však túto tému stále nemalo písomne podchytenú ani v roku 2024, pričom horšie z porovnania vychádzajú spoločnosti založené samosprávou (problematiku vôbec neriešilo 33% štátnych a 86% mestských a vodárenských firiem).
Mimochodom, štátna akciovka MH Manažment, spomínaná v úvode článku, vlastný protikorupčný program nemá. V rámci dotazníka k rebríčku nám však odpísali, že spoločnosť je viazaná protikorupčnou politikou nadriadeného Ministerstva hospodárstva z roku 2019 (aktualizovaný v júni 2024).
Desatina aktívnejší prístup zvažuje
V rámci tejto analýzy sme sa rozhodli preskúmať túto problematiku a pohľady verejných firiem a ich akcionárov aj hlbšie. S otázkami sme oslovili spoločnosti, ktoré protikorupčný program nemajú a do diskusie sme zapojili aj Úniu miest Slovenska (ÚMS), s ktorou pri tejto téme partnersky spolupracujeme, a ktorá združuje necelé tri desiatky miest so zhruba polovicou populácie Slovenska.
Zo 77 spoločností, ktoré protikorupčný program nemajú, nám na infožiadosť odpovedala šesťdesiatka. Z nich desať deklarovalo, že prijatie protikorupčného programu zvažujú, alebo ho už dokonca pripravujú (graf č.4 a tabuľka č.1). Ak by aj k tomuto pozitívnemu posunu došlo, stále by ešte s prevenciou voči korupcii nad rámec bežnej národnej legislatívy nerátala ani polovica najväčších verejných firiem na Slovensku.
Firmy často argumentujú podobne, ako napríklad dunajskostredský Termalpark, ktorý v odpovedi zdôraznil, že právne predpisy na Slovensku neukladajú univerzálnu povinnosť pre všetky spoločnosti, aby mali protikorupčné programy. „Napriek uvedeným skutočnostiam, na základe vášho podnetu sme zahájili prípravu vypracovania protikorupčného programu, prijatie ktorého predpokladáme do troch mesiacov,” uviedla manažérka marketingu mestskej spoločnosti Katarína Horváthová.
KDE ZVAŽUJÚ PRIJATIE PROTIKORUPČNÉHO PROGRAMU
- Mestské lesy Kremnica, s.r.o. – Zvažujú prijatie v časovom horizonte cca. 2 mesiace
- Dopravný podnik mesta Prešov, a.s. – Zámer je v prípravnej fáze
- Turčianska vodárenská spoločnosť, a.s. – v štádiu riešenia
- Slovenská záručná a rozvojová banka, a.s. – v roku 2024 začala s prípravou protikorupčnej politiky, ktorá je v záverečnej fáze prípravy
- Thermalpark, a.s. – začali prípravu protikorupčného programu, predpokladajú prijatie do 3 mesiacov
- Popradská energetická spoločnosť, s.r.o. – rokujú s externou firmou o príprave manažmentu korupčných rizík
- Liptovská vodárenská spoločnosť, a.s. – v blízkej budúcnosti sa plánujú zaoberať komplexným riešením protikorupčnej politiky
- Oravská vodárenská spoločnosť, a.s. – v blízkej dobe zvažuje prijatie protikorupčných zásad, protikorupčný program plánujú v ďalšej fáze
- TEHOS, s.r.o. – v budúcnosti plánujú zaviesť protikorupčný program
- Regionálna údržba a správa ciest Nitra, a.s. – pripravujú zmenu smernice, ktorá bude mať aspekty protikorupčného programu
Tabuľka č.1, zdroj: Transparency International Slovensko, informácie spoločností poskytnuté cez žiadosť na základe zákona 211/2000 Z.z.
Kde teda spočívajú v prostredí verejných firiem najväčšie nástrahy z hľadiska korupcie a klientelizmu? Ako sme spomínali, OECD vidí v Príručke o boji proti korupcii a integrite vo verejných podnikoch riziká najmä vo veľkých obstarávaniach štátnych molochov, nedostatočnej profesionalite pri zastupovaní verejného záujmu, slabých mechanizmoch vnútorného riadenia rizík, presadzovaní politických vplyvov, nedostatočnej transparentnosti či slabej ochrany oznamovateľov korupcie.
V Transparency nás zaujímal aj pohľad verejnosti, ktorej sme sa v prieskume IPSOSu spýtali aj na rizikové oblasti a možné riešenia.
Respondenti označili (graf č.5) za najrizikovejšie oblasti nákupy prác, tovarov a služieb cez verejné obstarávania (38,7%) a narábanie s majetkom štátnej či mestskej firmy (22,3%). Naproti tomu nízky podiel obáv uvádzali pri poskytovaní samotných verejných služieb (len 6,1%).
Z hľadiska riešení (graf č.6) sa pri výbere najviac troch možností najčastejšie prikláňali k vyššej transparentnosti, predovšetkým cez zverejňovanie všetkých zmlúv, faktúr a objednávok. To sa u nás deje len obmedzene, keďže verejné firmy majú pri zmluvách výnimku a znenie kontraktov povinne zverejňujú, iba ak nejde o ich ťažiskový biznis. Pri zmluvách týkajúcich sa ich predmetu podnikania sú povinné zverejňovať iba základné údaje ako protistranu, účel či sumu. V Transparency sa na kvalitu zverejňovania zmlúv (tu a tu), ale aj faktúr a objednávok (tu) podrobnejšie pozeráme aj v rámci spomínaného rebríčka.
V opatreniach preferovaných zo strany verejnosti ďalej nasledujú „Obmedzenie rozhodovacieho vplyvu politikov na štátnu/mestskú firmu” (41%) a „Naviazanie odmien top manažmentu na výkonnosť štátnej/mestskej firmy a ich zverejňovanie” (25,9%).
Korupciu budeme riešiť, keď sa s ňou stretneme
Zaujímavý je pre nás bližší pohľad aj na tie veľké verejné firmy, ktoré zavedenie protikorupčného programu nezvažujú. Aj tu boli odpovede na naše otázky z infožiadosti rôzne, alebo chýbali úplne, hoci nepotrebnosťou prevencie argumentovali skôr zriedka. Našli sa však aj takí.
Správcovská spoločnosť Prešov real napísala, „že v praxi ešte nenastala situácia, kedy by bolo treba túto problematiku riešiť”. Ak by sa tak stalo, mestská eseróčka sa obráti na svojho zakladateľa Mesto Prešov. Riaditeľka obecnej eseróčky Termálne kúpalisko Podhájska s viac ako 100 zamestnancami a vlaňajšími výnosmi 8,4 milióna eur nám zas vysvetlila, že „problematiku zabezpečujú čestným prístupom manažmentu i pracovníkov”.
Zvyšná väčšina podnikov prevažne tvrdí, že korupciu riešia v etickom kódexe alebo v smernici o oznamovaní protispoločenskej činnosti. Pri hodnotení týchto dokumentov sme v nich však pri vlaňajšom zostavovaní rebríčka nenašli zárodky ucelenejšieho protikorupčného programu.
Medzery aj u veľkých
To sa prekvapivo týka aj niektorých najväčších verejných firiem. Štátna akciovka Slovenská elektrizačná prenosová sústava s výnosmi 600 miliónov eur (2024) nám ešte vlani pri príprave rebríčka tvrdila, že protikorupčný program pripravujú. Teraz už tieto plány nespomína. Na aktuálnu infožiadosť odvetila, že problematiku riešia v zmysle zákona, konkrétne v rámci povinnej smernice o oznamovaní protispoločenskej činnosti.
Slovenská televízia a rozhlas zopakovala vlaňajšiu odpoveď, podľa ktorej má „viacero interných predpisov, ktoré sa priamo alebo nepriamo dotýkajú rizika korupcie”. V skutočnosti STVR stále nemá ani etické pravidlá záväzné pre všetkých jej viac ako tisíc zamestnancov. Podobne je na tom, napríklad, aj akciovka Ministerstva vnútra Univerzitná nemocnica svätého Michala, ktorá taktiež nemá protikorupčný program, ani vlastný etický kódex.
Viaceré štátne firmy sa spoliehajú na nadriadené ministerstvá a nimi vypracované všeobecnejšie protikorupčné politiky. Zo štátneho podniku Mincovňa Kremnica nás upovedomili, že ako organizácia Ministerstva financií sú zapojení do rezortného protikorupčného programu. Podobne sa protikorupčným programom nadriadeného ministerstva riadia v Národnom žrebčíne Topoľčianky alebo v štátnom podniku Plemenárske služby.
V podniku Lesy SR nezostali len pritom a v roku 2019 implementovali Systém manažérstva proti korupcii (v zmysle požiadaviek medzinárodnej normy STN ISO 37001:2019). Tomu predchádzala analýza rizikovosti. V prijatom protikorupčnom programe sa spoločnosť zaväzuje zabezpečovať výber vedúcich pracovníkov s vysokou transparentnosťou, ktorá bude garantovať vylúčenie korupčného správania.
Riešenie problematiky korupcie prostredníctvom normalizovaného manažérskeho systému je v prostredí slovenských verejných firiem stále výnimkou. Popri Lesoch SR si certifikát ISO 37001:2016 uvádza aj akciová spoločnosť Hlavného mesta Odvoz a likvidácia odpadu (OLO), ktorá v minulom roku absolvovala recertifikačný audit.
Mestské firmy zaostávajú
Ako sme uviedli, protikorupčný program absentuje najmä v mestských podnikoch. S vnímaním manažérov takýchto spravidla menších spoločností sme sa mohli lepšie oboznámiť v rámci prípravy protikorupčnej stratégie pre Vodárne a kanalizácie mesta Komárna. Tú predstavíme už koncom apríla. Na podrobnejšie otázky pri jej príprave nám z vedenia vodární odpovedali, že nevidia riziká z hľadiska etiky, ani z hľadiska možnej korupcie. Z tohto dôvodu doteraz nemali potrebu riešiť prijatie protikorupčného programu.
Príkladnejší prístup, vzhľadom na závažnosť problematiky, majú v mestskej eseróčke Technické služby mesta Prievidza, ktorá je veľkosťou porovnateľná s KOMVaKom. S Mestom Prievidza spolupracovala Transparency v rokoch 2010 a 2011 pri príprave návrhov protikorupčných opatrení. V tom čase sme samospráve odporúčali prijať etický kódex pre štatutárov a následne aj zamestnancov mestských podnikov. V nadväznosti na to vznikol neskôr v najväčšej spoločnosti mesta aj protikorupčný program.
V TSMPD identifikovali štyri hlavné riziká korupcie, na ktoré reagujú sériou opatrení. Reakciou na možnosť uzatvárania nevýhodných zmlúv je tak vypracovanie katalógu rizík v procese uzatvárania zmluvných vzťahov, posudzovanie dôveryhodnosti zmluvných partnerov pri obchodoch s vyšším stupňom rizikovosti alebo opätovné preškolenie zodpovedných zamestnancov.
Inšpirácie, samozrejme, možno hľadať aj v zahraničí. Najmä veľké štátne či mestské firmy na Západe majú v tejto oblasti neraz aj desaťročia skúseností. K dobrým príkladom patrí napríklad holandský železničný prepravca Nederlandese Spoorwegen (NS), ktorý v reakcii na korupčná škandál v minulosti pristúpil k úplnej revízii protikorupčných opatrení a novému etickému rámcu. Štátny podnik kladie vysoký dôraz na prevenciu korupcie a podvodov, okrem vlastnej politiky zriadil samostatné oddelenie venujúce sa tejto problematike. Popri prevencii sa holandský prepravca snaží aj identifikovať a riešiť korupčné prípady, a to aj pomocou analýz vnútropodnikových dát.
Priestor pre väčšiu aktivitu miest
Zaujímal nás aj pohľad miest na riziká v prostredí ich firiem. Pozitívne možno vnímať, že členovia Únie miest Slovenska vnímajú problematiku korupcie a klientelizmu ako tému, ktorá si vyžaduje sústavnú pozornosť a dôsledné preventívne opatrenia. Zároveň však tvrdia, že členské mestá nezaznamenali v posledných rokoch žiadne zásadné problémy súvisiace s transparentnosťou v mestských firmách.
Dôraz by mali mestá podľa ÚMS klásť najmä na systémovú transparentnosť, ktorú považujú za najúčinnejší preventívny nástroj. „Rokovania zastupiteľstiev, ktoré majú kontrolnú funkciu aj vo vzťahu k mestským firmám, sú verejné, zmluvy sa zverejňujú v zákonných lehotách a mestá aktívne komunikujú s verejnosťou. Napriek tomu si uvedomujeme, že vnímaná korupcia môže vychádzať aj z nedostatočnej informovanosti občanov, nereálnych očakávaní alebo frustrácie, ktorá sa často prejavuje v podobe kritiky na sociálnych sieťach,” zhrnul stanovisko ÚMS jej konzultant pre politiku rozvoja miest a regiónov Eduard Donauer.
Najmä väčšie mestá z ÚMS vnímajú potrebu priebežného posilňovania dobrého spravovania mestských spoločností, a to aj v oblasti prevencie potencionálnych rizík. „Mestá majú ako akcionári možnosť nastaviť očakávania voči vedeniu mestských firiem – napríklad prostredníctvom zmlúv o výkone funkcie, etických štandardov či transparentných kontrolných mechanizmov,” napísali z ÚMS s tým, že takéto postupy vnímajú ako nástroj pre budovanie dôvery verejnosti a zvyšovania kvality verejných služieb.
Donauer zároveň upozorňuje, že dôležité je aj zachovanie rovnováhy medzi zodpovednosťou mesta ako vlastníka a operatívnou autonómiou mestských firiem, ktoré často pôsobia v špecifickom a niekedy aj konkurenčnom prostredí.
DESAŤ OPATRENÍ PRE TRANSPARENTNEJŠIE VEREJNÉ FIRMY
- Kultivovanie etického prostredia – Necelá polovica z najväčších verejných firiem stále nemá prijatý etický kódex, v ďalších je to len formálny dokument, s ktorým nepracujú. Budovanie etického prostredia a rozvíjanie kultúry vnímavosti voči nekalým praktikám je beh na dlhé trate a vyžaduje si sústavnú pozornosť a podporu lídrov.
- Prijatie a pravidelné vyhodnocovanie vlastnej protikorupčnej politiky – Mnoho manažérov verejných firiem sa zdráha priznať, že korupcia môže byť reálna hrozba, ktorá sa môže týkať aj ich spoločnosti. Najlepšou odpoveďou sú politika nulovej tolerancie, systémový prístup a prevencia, ktoré majú podporu „zhora”.
- Zverejňovanie všetkých zmlúv, faktúr a objednávok firmy – Najúčinnejším preventívnym nástrojom v boji proti korupcii je systémová transparentnosť. Verejné firmy sa nemusia uspokojiť len so zákonným minimom a môžu proaktívne pristúpiť aj k zverejňovaniu zmlúv o ich hlavnom predmete podnikania (s prípadnými zmysluplnými výnimkami), poskytovať môžu taktiež kvalitné a prehľadávateľné údaje o uzavretých faktúrach a objednávkach.
- Uplatňovať princípy spoločensky zodpovedného podnikania v rôznych oblastiach – Spoločensky zodpovedné podnikanie presahujúce bežný rámec dodržiavania právnych predpisov už nie je koncept určený iba pre privátnu sféru. V praxi ho uplatňuje viacero verejných firiem. Nemusí ísť pritom iba o filantropiu, férový prístup k zákazníkom či o ochranu životného prostredia. Vo verejnom prostredí to môže byť aj zodpovedné verejné obstarávanie či etické riadenie podniku.
- Aktívna podpora ochrany oznamovateľov korupcie – Nahlasovanie korupcie zamestnancami je všeobecne považované za jeden z najúčinnejších nástrojov odhaľovania nielen malej, ale aj veľkej korupcie. Podľa globálneho barometra korupcie (2021) si až polovica Slovákov myslí, že na korupciu nemožno upozorniť bez strachu z pomsty. Snaha o vytváranie bezpečného prostredia na vznesenie pochybností a ich efektívne prešetrenie vo vnútri spoločností patrí k základným kameňom efektívnych protikorupčných opatrení.
- Obmedzenie rozhodovacieho vplyvu politikov na štátnu/mestskú firmu – Chronickým problémom štátnych aj mestských firiem na Slovensku sú časté politické výmeny manažmentov po každých voľbách a to aj bez ohľadu na výsledky. Politici k firmám neraz pristupujú ako ku koristi, pričom často pred odbornými nomináciami, manažérskymi skúsenosťami a morálnymi predpokladmi uprednostňujú lojalitu. Za ideálne nepovažujeme ani prekrývanie manažérskych pozícií v mestských firmách s postami poslancov zastupiteľstva, ktorí by mali smerom k firmám plniť aj kontrolné úlohy. Úlohu poslancov vidíme skôr v dozorných radách obchodných spoločností zakladaných samosprávami.
- Vrcholových manažérov prijímať v otvorených výberových konaniach – V priemere až 55% top manažérskych pozícií v štátnych firmách vymenia politici do roka od volieb, podobný vplyv vidno aj pri mestských firmách. Top manažmenty, ktoré rátajú s odvolaním v horizonte pár rokov, majú obvykle slabšiu tendenciu pracovať na dlhodobých plánoch rozvoja, alebo robiť nepopulárne, aj keď potrebné opatrenia. Dôsledkom je často chýbajúca kontinuita a manažérske zlyhania. Transparentné výberové konania so zapojením verejnosti prinášajú väčšiu dôveryhodnosť, súťaž a potenciálne aj kvalitu.
- Naviazanie odmien top manažmentu na výkonnosť štátnej/mestskej firmy a ich zverejňovanie – Diskusia o výške odmien manažérov verejných firiem je na Slovensku často plytká či plná zahmlievania, a to aj pre chýbajúce zrozumiteľné napojenie odmien na výkonnosť spoločností. Kľúčovými ukazovateľmi pritom v prostredí verejných firiem nemusí byť nutne zisk, ale napríklad aj kvalita poskytovaných služieb. Pri zverejňovaní merateľných ukazovateľov porovnateľných v čase môže verejnosť lepšie informovane posúdiť aj to, či je výška odmien manažmentu verejnej firmy zaslúžená.
- Každoročný verejný odpočet plnenia výkonnosti štátnej/mestskej firmy – Plánovanie výkonnostných kritérií a následné vyhodnocovanie ich plnenia patria k najdôležitejším aspektom kontroly výkonnosti firiem, ako aj prípadných úprav ich biznisovej stratégie. Štátne a mestské firmy narábajú s verejnými zdrojmi a často zabezpečujú aj dôležité verejné služby, do kontroly by tak mala byť pravidelne zapájaná aj verejnosť.
- Aktívnejšie metodické vedenie spoločností ich zakladateľmi – Akcionármi najväčších verejných firiem na Slovensku sú zväčša ministerstvá, mestá, župy či univerzity. Títo ich zakladatelia majú často väčšie kapacity aj skúsenosti s budovaním etickej infraštruktúry, protikorupčnými opatreniami či komunikáciou s verejnosťou. Dôraz na tieto témy by mali vyžadovať aj od manažmentov svojich organizácií a firiem a ideálne im poskytovať aj metodickú pomoc.
Michal Piško, Ľuboš Kostelanský
Analýza vznikla v rámci projektu Spájanie rozdielov: Zdieľanie skúseností s cieľom zlepšiť hospodárenie a znížiť korupciu na úrovni samosprávy s podporou Ministerstva investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie SR ako národného kontaktného bodu Fondu pre bilaterálne vzťahy spolufinancovaného z Finančného mechanizmu EHP a Nórskeho finančného mechanizmu 2014-2021.
Ak si myslíte, že verejné zdroje a manažérov, ktorí ich spravujú, má zmysel kontrolovať, pridajte sa k Transparency aj Vy. Ďakujeme!