Kým Nórsko má 357 obcí, na Slovensku s podobným počtom obyvateľov je ich až 2 891. Táto rozdrobenosť prináša aj problémy s efektivitou, slabou kvalitou služieb a ťažším odolávaním tlaku záujmových skupín. Pozreli sme sa, ako sa s tým vyrovnávajú tri nórske samosprávy, ktoré sa zlúčili v posledných rokoch.
Tjøme je vychýrená dovolenková lokalita v nórskom národnom parku, len 1,5 hodiny cesty od hlavného mesta Oslo. V lete sa ostrovy s 4 900 obyvateľmi nafúknu aj na 40-tisíc obyvateľov, prichádzajú tam aj mnohí bohatí a vplyvní Nóri. Aktuálne tam evidujú viac ako 2 200 chát. Letnú rezidenciu si tam postavil aj nórsky kráľ Harald s kráľovnou Sonjou, túžia po nej aj ďalší. Hoci je sto metrov od pobrežia zakázané stavať, v poslednom desaťročí sa tam objavili luxusné stavby.
„Mocní jednotlivci majú veľa peňazí na presadenie svojich záujmov,“ hovorí Laila Rognaldsen, riaditeľka odboru správy, kultúry a sociálnej starostlivosti v meste Færder, s ktorou sme sa stretli počas nedávnej návštevy nórskych samospráv. Na to, aby mohli bojovať s úradmi a postaviť si to, po čom snívajú, si môžu dovoliť tých najlepších právnikov,“ dodáva. Aj v týchto dňoch radnica čelí súdnym sporom s chatármi o stavebné povolenia.
Korupcia alebo kamarátska služba?
V minulosti to však fungovalo „trochu“ inak. V roku 2017 v Tjøme vypukol korupčný škandál, ktorý plnil prvé stránky po celom Nórsku. Lokálne noviny Tønsbergs Blad odhalili, že zatiaľ čo nórska vláda sprísňovala pravidlá ochrany pobrežia, na pobreží v Tjøme sa objavili nové vily, tenisové kurty, terasy, trávniky, pivnice, bazény, či dokonca súkromný prístav s čerpacou stanicou. „Nikde v Nórsku nebolo zdokumentovaných toľko závažných porušení stavebných predpisov na jednom mieste,“ skonštatovali.
Novinári si však všimli nielen nelegálne stavby, ale aj také, ktoré dostali výnimky od stavebného úradu. Zákaz stavať na pobreží totiž neplatí v prípade, ak ide o rekonštrukciu chát, skladov či rôznych barakov, postavených v minulosti. Zo starého rybárskeho skladu sa tak mohla stať honosná vila. Podľa nich išlo o systémové zlyhania úradu, ktorý sa nielenže spoliehal na pravdivosť údajov od developerov, ale ani nekontroloval hotové stavby.
Zistili tiež, že za výstavbou na pobreží je osobné prepojenie – architekt nadizajnoval šéfovi stavebného úradu novú vilu a následne boli žiadosti jeho firmy schválené. Obaja skončili pred súdom. „Obžalovaní uviedli, že bezplatné architektonické služby boli priateľskou službou, takže podmienku, že sa to udialo „pri príležitosti výkonu funkcie“ nebolo možné považovať za splnenú,“ vysvetľuje Johanna Helene Berge z nórskej Transparency, ktorá o probléme “priateľskej služby” napísala dizertačnú prácu. Súd však videl nielen „ priateľstvo”, ale aj korupciu a oboch nakoniec odsúdili na 9-mesačné väzenie. V Nórsku sa tým otvorila debata, či nie je rizikové priateliť sa s úradníkmi.
Kolegovia z nórskej pobočky Transparency International v príručke Protect your municipality (Ochráň svoju samosprávu), ktorej aktualizovanú verziu prídu v apríli predstaviť na Slovensko, práve takéto situácie označujú za rizikové. Podľa príručky treba zbystriť pozornosť, ak vedúci pracovník, alebo zamestnanec je priateľom príjemcu služby, alebo jeho príbuzných, alebo ak od neho dostane ponuku benefitov. Rizikom je tiež, ak službu za obec poskytuje len jeden zamestnanec bez toho, aby boli zapojení ďalší.
Prečo sa spojiť
A práve tu sa dostávame aj k problému Slovenska, vyše 90 percent obyvateľov žije u nás v malých obciach s menej ako 3 000 obyvateľmi, kde sa „každý s každým pozná.“ Oddelenia na miestnom úrade často tvorí jeden človek. Najvyšší kontrolný úrad opakovane upozorňuje aj na slabé platy, chýbajúcich odborníkov, nekvalitné služby, zlé hospodárenie a nedodržiavanie zákonov v malých obciach. Analýza Inštitútu finančnej politiky (IFP) tiež ukazuje, že najmenšie obce do 250 obyvateľov minú viac ako polovicu výdavkov na prevádzku, na úkor rozvoja obce a kvalitného poskytovania služieb. Najefektívnejšie sú podľa IFP obce od 20-tisíc do 50-tisíc obyvateľov, ktoré minú na výkon správy len 10% výdavkov.
Nórske Tjøme sa ešte v roku 2014 rozhodlo získať profesionálnejšie zázemie spojením s väčším, 22-tisícovým mestom Nøtterøy. Od roku 2018 tak fungujú ako Færder, ktorý má 27 500 obyvateľov.
„Nová stavebná sekcia v obci Færder bola výrazne odbornejšia a lepšie pripravená ako tá v bývalej obci Tjøme. Oddelenie zamestnalo viac právnikov, pričom niektorí z nich predtým pracovali pre župana a dobre rozumeli stavebným predpisom,“ napísali novinári z Tønsbergs Blad. Zriadili oddelenie na kontrolu nelegálnych stavieb, spustili preverovanie všetkých stavebných prípadov. Færder polícii odovzdal približne 40 stavebných prípadov s podozrením na porušenia zákona.
Nielen ušetrené milióny
Aj na Slovensku máme množstvo obcí, ktoré trpia problémami s výstavbou, pričom na pozadí sa často objavujú nečestné praktiky. Napríklad v Marianke s 2 300 obyvateľmi, satelite Bratislavy, si starosta podľa súdu vydávanie stavebných povolení podmieňoval darmi. Ďalší starosta Marianky sa dostal do konfliktu s developermi a po sérii útokov ako bolo zhorené auto sa vzdal funkcie. Práve Marianka si ešte v roku 1996 v referende odhlasovala spojenie s Bratislavou. Podľa zákona ho však mala odhlasovať aj Bratislava, ktorej sa však organizácia celomestského referenda zdala pridrahá, výzvou by bolo pritiahnuť k urnám aj nadpolovičnú väčšinu voličov hlavného mesta .
Veľký Slavkov pod Tatrami ma tiež iba 1 500 obyvateľov a je známy v súvislosti s pozemkovou kauzou druhej Ficovej vlády. Jeho starosta Slavomír Pucci tiež v súvislosti so zhoreným autom spomínal tlak developerov.
Občiansky aktivista Vladimír Špánik, ktorý založil združenie aktívnych občanov ZOMOS, si myslí, že spájanie menších obcí by aj na Slovensku mohlo byť hlavným nástrojom na obmedzenie korupcie na lokálnej úrovni. „Na Slovensku nebude nikdy poriadok, pokiaľ nepríde k reštrukturalizácii samospráv a tieto malé obce nebudú zlúčené. Akonáhle by sa to pospájalo, odbúralo by to veľa vecí a zamedzilo by sa mnohým krádežiam a priestupkom,“ povedal v nedávnom rozhovore pre Denník N.
Recept, ako zefektívniť samosprávu, si v posledných desaťročiach odskúšali viaceré európske krajiny; Nórsko je pre nás dobrým príkladom aj preto, že má podobný počet obyvateľov ako Slovensko. Cieľom ich reformy, ktorá bola schválená v roku 2014, bolo dosiahnuť rovnaký štandard vo všetkých obciach. No kým v škandinávskej krajine evidujú v súčasnosti 357 obcí, na Slovensku je ich 2 891.
Už dnes pritom mnohé zo slovenských obcí svoje služby zdieľajú, napríklad na necelé tri tisícky z nich pripadá len 970 matrík. Ak by sa len tieto obce dokázali pospájať, podľa analýzy IFP z roku 2017 by sa tak dokázalo ročne ušetriť 181 miliónov eur, ktoré by tak mohli byť použité a rozvoj obcí. Nejde len o rozvoj a efektívne čerpanie eurofondov, ale aj výzvy, pred ktorými stoja obce ako je starnutie populácie spojené s potrebou starostlivosti o nich a odchod produktívnych a vzdelaných do miest.
Ako na to: nórsky recept
FENOMÉN MALÉHO BRATA: Ak by niekto opäť prišiel vážne s nápadom zlučovania samospráv na Slovensku, jednou z prvých otázok by bolo, či menšia obec nebude ťahať za kratší koniec. Pýtali sme sa na to v meste Asker, ktoré leží 20 kilometrov od nórskej metropoly Oslo. Funguje ako jeho bohaté predmestie s atmosférou vidieka. Pôvodný Asker s 61 500 obyvateľmi sa v roku 2020 zlúčil s menšími mestami Røyken (9 500 obyvateľov) a Hurum (22 000 obyvateľov). Napriek rozdielnej veľkosti mali v 9-člennej komisii, ktorá pripravovala zlúčenie, rovnaký počet členov.
„Všetky tri samosprávy mali vo výbore rovnaké zastúpenie. Vzájomne sme si dôverovali a naše stranícke rozdiely sme nechali bokom,“ vysvetľuje starostka Askeru Lene Conradiová (na titulnej snímke spolu s ostatnými primátorkami.) Poslancov zo všetkých troch obcí zase združili do spoločných prípravných výborov.
POMERNÉ ZASTÚPENIE: Zaujímalo nás aj to, ako pristupovali k požiadavke na pomerné zastúpenie v miestnom zastupiteľstve. V Askeri problém vyriešili miestne pobočky politických strán, ktoré sa pred voľbami zlúčili a vytvorili spoločnú kandidátku. V slovenskej komunálnej politike je situácia odlišná, viac ako 40% miestnych poslancov zastupiteľstiev naposledy uspelo ako nezávislých. Pomerné zastúpenie by sa teda muselo riešiť inak, napríklad rozdelením miest v zastupiteľstve pre jednotlivé mestské časti. Situáciu by zrejme ovplyvnil aj nový trend vytvárania mestských a lokálnych strán, do ktorých sa zoskupujú kandidáti so spoločným programom.
STRATA PRÁCE: Obavy zo zlučovania sú často spájané aj s možným prepúšťaním zamestnancov. Miestne radnice aj na Slovensku zamestnávajú asi 200-tisíc ľudí. „Všetci si našli nové miesta, sľúbili sme, že nikto nepríde o prácu a platy,“ povedali nám v Askeri, kde zamestnancov zahrnuli aj do príprav zlúčenia. Odchody podľa nich boli iba prirodzené. V Indre Østfold, meste neďaleko nórskych hraníc so Švédskom so 47 000 obyvateľmi, ktoré je výsledkom spojenia piatich municipalít, si dokonca pochvaľovali, že po zlúčení získali množstvo zamestnancov, ktorí sa dokážu vzájomne zastupovať napríklad v prípade choroby. Aj podľa nášho Inštitútu finančnej politiky zníženie počtu úradov umožní presunúť časť zamestnancov do nových služieb poskytovaných samosprávami a zamestnať vo verejnej službe kvalitnejších pracovníkov.
STRATA FUNKCIÍ: Čo však so starostami, ktorí sa v prípade zlúčenia budú musieť vzdať kresiel, aj moci? To by na Slovensku, kde sa stále nájdu aj starostovia správajúci sa skôr ako absolutistickí vládcovia, mohol byť problém. V Askeri ľudia vo voľbách rozhodli, že jedna z primátoriek zostala na čele zlúčenej samosprávy a druhá sa stala viceprimátorkou. Tretia už v komunálnej politike nepôsobí.
DOCHÁDZANIE ZA SLUŽBAMI: Zlúčenie taktiež neznamenalo, že prestanú fungovať služby pre obyvateľov priamo v lokalitách. Napríklad v Indre Østfold si každá z obcí uchovala radnicu, žiadna neskončila so zhasnutými svetlami, všetky sú stále využívané pre služby občanom.
UCHOVANIE SI TRADÍCIÍ: Jednou z najháklivejších otázok bolo uchovanie vlastných tradícií a kultúry. Zlúčenie obcí napríklad neznamenalo aj zlučovanie miestnych futbalových klubov. Nórske obce kládli dôraz na prácu s komunitami. Počas zlučovania organizovali podujatia, kde sa obyvatelia jednotlivých obcí mali možnosť spoznať, ale aj podujatia na upevňovanie lokálneho povedomia. Zlučovali sa len tie obce, ktorých väčšina s tým súhlasila v prieskume. Vo Færderi ľudia hlasovali aj o novom názve mesta.
SPLNENÉ CIELE: Spájanie obcí môže priniesť nielen benefity pri efektivite nakladania s verejnými zdrojmi, ale aj v predchádzaní korupcii a zneužívaniu moci. Tie, ktoré sme navštívili, sa spojili len v predchádzajúcich rokoch, takže na komplexné hodnotenie prínosov je ešte priskoro. Už dnes však vidia prvé výsledky. Jedným z cieľov, ku ktorému sa hlásili nórske mestá, bolo zaistiť rovnaké služby pre všetkých obyvateľov.
V Indre Østfold sa tak snažili vyrovnať rozdiely medzi piatimi obcami, ktoré sa zlučovali. „Niektoré obce mali slabšiu ekonomiku, čo malo za následok rozdielnu kvalitu komunálnych služieb. Dnes sú si všetci viac-menej rovní,“ hovorí zástupkyňa starostu Kathrine Hestoe Hansen. Aj vo Færderi hovoria o harmonizácii poplatkov od občanov s úrovňou služieb. V Askeri sa znížili náklady obce na nakladanie s odpadmi a odpadovými vodami. Tvrdia, že sú silnejší v inováciách, stúpli im privátne investície a efektívnejšie môžu bojovať proti znečisteniu fjordu.
Kde sa zasekla reforma na Slovensku?
O komunálnej reforme, ktorá by umožnila zlúčenie najmenších obcí, sa na Slovensku hovorí aspoň 20 rokov. V roku 2005 navrhoval spájanie malých obcí s väčšími vládny splnomocnenec pre decentralizáciu Viktor Nižňanský, no narazil na nevôľu politikov. Spomínaný príklad Marianky ukazuje, že bez zmeny zákona je spájanie malých obcí s väčšími mestami takmer nerealizovateľné.
V Nórsku parlament rozhodol o reforme v roku 2014 a krátko na to sa začali prvé rozhodnutia obcí o zlúčení. Na Slovensku sa táto téma medzi prioritami, či programovom vyhlásení vlády neobjavuje napriek tomu, že túto potrebu opakovane akcentujú štúdie a analýzy. Zákon o obecnom zriadení zlučovanie obcí umožňuje, potrebné je miestne referendum a dohoda medzi obcami. Už v minulosti sa vyskytli prípady zlúčenia, či už s mestom, alebo inou obcou, napríklad v 70. rokoch sa znížil počet obcí zlúčením o 366. Celkovo v roku 1930 totiž na Slovensku bolo 3 479 obcí, kým dnes ich je spomínaných 2 891.
Aktuálna vláda avizuje, že spustí reformu verejnej správy, ktorá má zredukovať počet krajov a okresov. Za zmysluplné by sme považovali skôr posilnenie ich kompetencií a predovšetkým vytvorenie legislatívnych podmienok posilňujúcich motivácie pre zlučovanie obcí. To by aj podľa spomínaného odhadu štátnych analytikov prinieslo oveľa podstatnejšie výsledky. Analýza IFP má už osem rokov, oboznámiť sa s ňou mohli viaceré vlády.
Odkladanie reformy bude len ďalej fixovať pretrvávajúce problémy na komunálnej úrovni, na ktoré opakovane upozorňuje aj Najvyšší kontrolný úrad. Nórsky prístup pritom ukazuje, že nie je nevyhnutné, aby štát rozhodoval aj o detailoch spájania. Za úspešnou reformou v Nórsku totiž bola vlastná motivácia samotných obcí zlúčiť sa kvôli dosahovaniu spoločných cieľov, kým štát im na to iba vytvoril podmienky.
Martina Hilbertová
Aktivita bola uskutočnená v rámci projektu Spájanie rozdielov: Zdieľanie skúseností s cieľom zlepšiť hospodárenie a znížiť korupciu na úrovni samosprávy s podporou Ministerstva investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie SR ako národného kontaktného bodu Fondu pre bilaterálne vzťahy spolufinancovaného z Finančného mechanizmu EHP a Nórskeho finančného mechanizmu 2014-2021.
Ak si myslíte, že kontrola samospráv má zmysel, pridajte sa k Transparency aj Vy. Ďakujeme!