Poskytovatelia opatrovateľských služieb, športové a podnikateľské zväzy či klastre získavajú každoročne milióny z verejných peňazí. Ľudí v ich pozadí pritom často nepoznáme. Obstojí pri nich bežne využívaná výnimka zo zápisu do protischránkového registra?
V Transparency sme nedávno zverejnili analýzu porušení zákona o registri partnerov verejného sektora. Ten od roku 2017 nariaďuje každému subjektu prijímajúcemu od verejnej inštitúcie nad 100-tisíc eur, rozkryť vlastnícku štruktúru. Odhalili sme porušenie v prípade 25 zmlúv s celkovou hodnotou plnenia presahujúcou 5 miliónov eur.
Nedbalosť či vykrúcanie sa z povinností však nie je jedným neduhom registra. Problémy spôsobuje aj množstvo zákonných výnimiek, pri ktorých záleží iba od toho, aký výklad právnej úpravy sa použije. Sporných prípadov na hrane zákona či proti jeho duchu preto podľa nás existuje omnoho viac.
Typickým príkladom je otázka neziskového charakteru subjektu, ktorý prijíma peniaze z verejných zdrojov. Výnimka pre neziskovky má opodstatnenie. Pri zameraní na boj s ochoreniami, zefektívnenie výučby na školách alebo organizáciu kultúrnych podujatí je ich neziskový charakter zrejmý. Aj tu však existuje riziko pochybného čerpania verejných zdrojov. Pred časom sme v Transparency upozornili napríklad na neziskovú organizáciu Hodnoty života, cez ktorú štátny Transpetrol skryte dotoval archeologické aktivity inštitútu založeného Zoroslavom Kollárom. Ten sa nedávno priznal k uplácaniu.
Ojedinelé kontroverzie ešte neznamenajú, že treba nevyhnutne zavádzať byrokraciu a zvyšovať náklady pre všetkých. Lepšiu kontrolu mimovládok možno dosahovať aj efektívnejšími spôsobmi, napríklad ich zverejňovaním účtovných závierok a výročných správ, ako to v Transparency dlhodobo navrhujeme. Pri Hodnotách života sme po získaní výročnej správy zo súdu zistili, že okrem preliatia dotácie do Kollárovho inštitútu už v danom roku zorganizovali len vianočný koncert.
Je však „nezisková výnimka“ zo zápisu do protischránkového registra splnená napríklad aj pri právnických osobách poskytujúcich sociálne služby? Týka sa to aj športových či podnikateľských zväzov alebo klastrov?
Neziskový biznis s opatrovaním
Domovy sociálnych služieb, ktoré poskytujú aj opatrovateľské služby, takisto nepochybne plnia verejnoprospešné aktivity. Štát ich z uvedeného dôvodu neraz výrazne dotuje, často však ide o subjekty, ktoré za svoju činnosť vyberajú zároveň aj značené finančné príspevky od klientov. Napriek tomu, že sú založené formálne s cieľom nedosahovať zisk, de facto vykonávajú činnosť práve s týmto cieľom.
Reč nie je o domovoch sociálnych služieb zriadených samosprávami. Na trhu pôsobí celý rad súkromných právnických a fyzických osôb, ktoré vykonávajú uvedenú činnosť. Niektoré z nich v registri partnerov zapísané sú, iné nie, hoci poberajú od štátu vysoké príspevky (viď tabuľka).
V Transparency sme sa preto obrátili na Ministerstvo spravodlivosti s otázkou, či subjekty poskytujúce sociálnu starostlivosť, ktorá má zároveň aj komerčné využitie (klienti platia za tieto služby), sú partnermi verejného sektora s povinnosťou registrácie svojich vlastníkov.
Podľa názoru ministerstva tieto subjekty spĺňajú výnimku podľa § 2 ods. 5 písm. c) zákona o RPVS, pokiaľ pôsobia prevažne v neziskovom sektore a preto nemajú povinnosť zápisu. Kto je však subjektom „prevažne pôsobiacim v neziskovom sektore“?
Túto otázku je potrebné posudzovať vždy s ohľadom na pojem „neziskový charakter“. Tým sa podľa ministerstva rozumie činnosť v podobe zabezpečovania verejnoprospešných aktivít alebo služieb, prípadne zabezpečovanie potrieb svojich členov, pričom aj samotný účel založenia týchto subjektov musí byť iný, ako na „dosahovanie zisku“.
Podľa tohto výkladu teda stačí založiť neziskovú organizáciu, poskytovať sociálne a opatrovateľské služby, vyberať poplatky od klientov a štát sa následne pri poskytovaní príspevkov už nebude zaujímať, kto stojí v pozadí takejto organizácie. Napriek tomu, že v skutočnosti ekonomicky vykonáva svoju činnosť s cieľom dosahovania zisku.
V minulosti sa obdobne v médiách riešil napríklad domov sociálnych služieb spájaný s Bélom Bugárom, ktorý prevádzkuje nezisková organizácia Senior Park v kaštieli Rohovciach. Vlastníkom nehnuteľností je akciovka PARCUS, v predstavenstve ktorej dlhodobo figuruje Bugárova dcéra. Neziskovka dostala iba za rok 2022 z verejných prostriedkov státisíce eur, avšak v registri zapísaná nie je.
V protischránkovom registri ale nájdeme aj množstvo neziskových organizácií, ktoré pôsobia v tejto oblasti a napriek tomu zapísané sú. Takýto postup považujeme za krok smerom k vyššej transparentnosti. Pri výške každoročných štátnych príspevkov sa domnievame, že štát a verejnosť by mali poznať vlastnícku štruktúru takýchto subjektov nielen na základe ich dobrovoľného rozhodnutia.
Státisíce pre športové zväzy
Pri analýze jednotlivých zmlúv nás zaujalo aj pomerne veľké množstvo športových zväzov, ktoré dostávajú pravidelné príspevky od štátu (viď tabuľka). Ide pritom o stovky tisíc eur ročne – napríklad Slovenský zväz florbalu dostal tento rok príspevok cez 700-tisíc eur, Slovenská golfová asociácia získala takmer 340-tisíc eur.
Kto stojí za týmito subjektami však z registra partnerov nezistíme, keďže majú (podobne ako napríklad aj Slovenský futbalový zväz) formu občianskeho združenia. Podrobnejšie údaje nie sú k dispozícii ani v štátnom Registri účtovných závierok, v ktorom sa aj výročné správy zväzov zobrazujú len v neverejnej časti. Vystačiť si tak musíme so strohými údajmi z registra mimovládnych neziskových organizácií, kde sa nachádza len údaj o predsedovi zväzu, prípadne s dobrovoľne zverejňovanými výročnými správami.
Aj v tomto prípade sa podľa Ministerstva spravodlivosti aplikuje rovnaká výnimka ako pri opatrovateľských verejnoprospešných službách. A aj pri týchto subjektoch nachádzame rozličné prístupy. Niektoré zväzy, ako napr. Slovenský zväz karate alebo Slovenská basketbalová asociácia, zapísané sú.
Dôvodom by mohlo byť neuplatňovanie výnimky pre subjekty, ktoré poskytujú štátu služby na základe verejného obstarávania alebo nadobudli majetok štátu. Aj v tomto prípade platia limity 100-tisíc eur, alebo súhrnných 250-tisíc eur pre opakované plnenia. Či ide v prípade karatistov a basketbalistov o tento prípad, z verejných dát nevedno.
Neprehľadné klastre
Nejednoznačná prax pri zápise do registra sa týka aj podnikateľských zväzov a odborných klastrov – ide o organizácie, ktoré združujú odborníkov pre určitú oblasť.
Napríklad Cluster Kybernetickej bezpečnosti získal pred pár mesiacmi od Ministerstva dopravy nenávratný finančný príspevok vo výške takmer 200-tisíc eur. V registri zapísaný napriek tomu nie je. Organizácia sa na svojom webe definuje ako združenie právnických osôb, ktoré sa zaoberajú „právnymi, procesnými a technickými otázkami komplexnej ochrany informačnej bezpečnosti dátových aktív“. Z popisu jej činnosti však nie je zrejmé, či vykonáva verejnoprospešnú činnosť a teda či sa na ňu vzťahuje zákonná výnimka.
Podobne nenájdete v registri ani Národnú vodíkovú asociácia Slovenska – Klaster, ktorá tiež získala od Ministerstva dopravy nenávratný finančný príspevok vo výške takmer 190-tisíc eur.
Iné obdobné združenia, ako napr. Železničný dopravný klaster, z.z.p.o. alebo SLOVENSKÝ PLASTIKÁRSKY KLASTER naopak konečných užívateľov v registri zapísaných majú.
Takýto stav vyvoláva pochybnosti o správnej aplikácii Protischránkového zákona. Domnievame sa, že najmä v prípade nenávratného finančného príspevku nie je dôvod, aby združenia právnických osôb neboli zapísané v registri partnerov verejného sektora.
Účelom tohto nástroja je totiž najmä boj proti netransparentným vlastníckym vzťahom či schránkovým firmám, cez ktoré nezriedka tečú do neznámych rúk obrovské finančné prostriedky z verejných zdrojov. Netvrdíme, že za vyššie uvedenými príkladmi stoja schránky alebo pochybní vlastníci. Nejednoznačná prax však celý systém zneprehľadňuje a robí menej dôveryhodným. Bez preventívnych opatrení, ktoré budú znášať aj právnické osoby s transparentnou vlastníckou štruktúrou a legitímnym čerpaním verejných peňazí, môže zostať náš unikátny register bezzubým nástrojom.
Čo s výnimkami?
Ako by teda dnes mali postupovať takéto verejnoprospešné subjekty, pri ktorých podľa ministerstva možno uplatňovať výnimku zo zápisu v registri? Absolvovať by mali 2-stupňový test:
- Ak takýto subjekt pôsobí prevažne v neziskovom sektore, musí svoju registračnú povinnosť ešte posúdiť podľa obsahu zmluvy so štátom.
- Ak je cieľom zmluvy dosahovanie zisku alebo nadobudnutie majetku a sú dosiahnuté minimálne finančné limity podľa zákona, subjekt sa do registra musí zapísať. Podľa názoru ministerstva sa rovnaký postup má aplikovať aj na športové zväzy a asociácie.
V prípade podnikateľských zväzov a klastrov, ktoré získavajú dotácie alebo nenávratné finančné prostriedky podľa nášho názoru nie je možné uplatniť výnimku z povinnosti zapísať svojich konečných užívateľov výhod do registra. A to aj keby mali byť zapísaní len štatutári zväzu. Pretrvávajúca prax preto nie je podľa nás správna.
Ďalším problémom, na ktorý poukazujeme nielen pri tejto analýze, ale dlhodobo, je nedostatočná kontrola. Register partnerov poskytuje štátu skvelé možnosti kontroly, kde končia verejné prostriedky. Jeho účinok však minimalizujeme, pokiaľ nedochádza k cielenej kontrole dodržiavania zákonných štandardov.
Štát by sa v tomto ohľade nemal spoliehať iba na činnosť neziskoviek, investigatívnych novinárov či aktívnych občanov. Plusom pri takomto prístupe je aspoň možnosť podania kvalifikovaného podnetu na poverený žilinský súd komukoľvek, čo sme už aj my v Transparency neraz využili.
Peter Demčák, Ján Ivančík, Viktor Hrtánek
Táto analýza vznikla v rámci projektu ‘Komu tečú naše peniaze?’, ktorý je podporený z programu ACF – Slovakia, ktorý je financovaný z Finančného mechanizmu EHP 2014-2021. Správcom programu je Nadácia Ekopolis v partnerstve s Nadáciou otvorenej spoločnosti Bratislava a Karpatskou nadáciou.
Podporte kontrolu protischránkového zákona aj Vy. Ďakujeme!