V Česku i na Slovensku v aktuálnom roku počas jesene budú komunálne voľby. Obe pobočky Transparency International sa im venujú v rámci monitoringu predvolebných kampaní. Ako komunálne kampane ošetrujú zákony? V čom sa odlišuje priebeh na Slovensku a v Česku? A kto sa od koho má učiť? Viac v rozhovore s analytikom monitoringu kampaní v českej Transparency, Ondrejom Caklom a projektovým koordinátorom, analytikom slovenskej Transparency, Ľubošom Kostelanským.
Ľuboš: Na Slovensku sa po prvý krát uskutočnia spojené voľby. Popri komunálnych, budeme mať v jeden a ten istý deň aj krajské voľby. Slováci si tak budú naraz vyberať starostov a primátorov ale aj županov, čo sú v Česku hejtmani.
Spolu s nimi, samozrejme, aj členov zastupiteľstiev. Dôvodom pre spojenie volieb bol najmä veľmi nízky záujem o krajské voľby. V slovenskej TIS-ke sa snažíme monitorovať zmiešanú predvolebnú kampaň, ktorá už naplno beží.
Ondřej: U nás komunální volby probíhají společně s volbami do Senátu tradičně, ze stejných důvodů, které uvádí Luboš. V ČR ale letos probíhají souběžně troje předvolební klání, a to proto, že prezident vyhlásil komunální volby na 23.-24.9. již v dubnu 2022 a předseda Senátu ty prezidentské (na 13.-14.1. 2023) pak v červnu 2022.
Brzké vyhlášení termínu prezidentských voleb bylo zřejmě motivováno tím, aby probíhající sebepropagace mnohých potenciálních kandidátů na prezidenta podléhaly zákonné regulaci, která se od vyhlášení voleb odvozuje. Naše pobočka hodnotila transparentnost komunálních voleb alespoň pro zastupitelstvo pražského magistrátu. Prezidentskou kampaň monitorujeme jako celek.
Jak monitoring těchto voleb probíhal/dopadl naposledy (tzn. před 4 lety)? Jaké očekáváme nebo již vidíme změny oproti minule?
Ľuboš: Pred štyrmi rokmi sme s monitoringom volieb začínali. Odskúšali sme si ho na volebnom zápase o post primátora hlavného mesta Bratislavy. Mali sme ambíciu úplne zmonitorovať kampane hlavných kandidátov, ktorí bilbordmi oblepili mesto. V spolupráci so špecializovaným partnerom sme obišli celé mesto autom s kamerou na streche a nafotili všetky bilbordy, ktoré sme potom zobrazili v interaktívnej mape.
Bolo to naivné, celá kampaň sa nedá zachytiť počas jedného víkendu, nakoľko trvá niekoľko mesiacov a v čase sa mení. Aj tak sme však napokon dokázali priniesť vcelku kvalifikovaný odhad a ukázať, že ani jeden z hlavných kandidátov nedodržal zákonný limit na volebné výdavky.
Pri týchto voľbách sa snažíme o celoplošný monitoring a okrem Bratislavy sa zameriavame aj na ďalšie slovenské mestá a všetky významnejšie kampane. Zdá sa, že v komunále pokračuje trend posilňovania nezávislých kandidátov, ktorí prevažujú nad straníckymi. To prináša rad problémom pri financovaní takýchto nezávislých kampaní, nakoľko nestraníci nedisponujú štátnymi príspevkami a financie si musia zabezpečiť inak. Najmä pri krajských mestách ide o pomerne veľké sumy.
Ondřej: Všechna čest, tak rozsáhlá akce je v ČR těžko představitelná, ale má to svoje důvody i v legislativě, o které asi ještě bude řeč. My tedy monitorujeme komunální kampaně už potřetí, aplikujeme téměř shodná kritéria jejich hodnocení jako v roce 2018 a vidíme, že průhlednost se zhoršuje.
Subjekty nepublikují moc informací o zdrojích a výdajích ve financování kampaní, ani o distribuci peněz mezi centrem a lokálními buňkami. Neodkrývají, kdo kampaně tvoří, kdo do nich dodává služby a zboží … Mezi kandidáty a voliči neprobíhá dialog, který by ty první nutil k otevřenosti a ty druhé ujišťoval, že jejich zájmy a problémy jsou v politice skutečně reprezentovány.
Jak jsou komunální volby a jejich kampaně na Slovensku a v Česku opatřeny z hlediska legislativy? Kdy se naposledy novelizovala?
Ľuboš: Na Slovensku presadila ešte v roku 2014 vtedy jediná vláda strana Smer zásadnú reformu volebnej súťaže, ktorá sa týkala všetkých typov volieb. S malými úpravami platí dodnes. Asi najzásadnejším prvkom bolo zavedenie povinných transparentných účtov pre všetky typy volieb, a pri komunálnych a krajských voľbách aj zavedenie limitov na kampaňové výdavky kandidátov.
Ondřej: U nás podobná vlna novelizace proběhla, pod tlakem evropských institucí, v roce 2016. Bohužel právě komunálním kampaním se novelizace vyhnula. Panuje tu podivný pocit, že komunální kampaně se zkrátka regulovat nedají nebo nemají, a pro jeho obhajobu se využívají pseudoargumenty, že by to bylo proti otevřenosti politické soutěže, kdyby se třeba volná sdružení kandidátů musela registrovat, zavádět transparentní účet, vykazovat dary a následně odevzdávat finanční závěrku. Podle toho, co říká Ľuboš, to ale jde…
Důsledkem pro letošní komunální kampaň je, že v ní vidíme různé podoby skrytých kampaní, například sebepropagaci politiků ANO, kteří lokálně nekandidují, jejich skutečné ambice nejsou jasné (možná ani jim) a náklady na jejich promo nepodléhají regulaci.
Druhým příkladem pak může být postup sdružení kandidátů Praha sobě, jehož kampaň je financována z netransparentního účtu jiné formálně zřízené politické strany, která ovšem na pražský magistrát nekandiduje, a stala se tedy jen nástrojem financování politické agitace toho sdružení.
Někdy si nejsme jistí, zda jsou naše zákony tak děravé, nebo kandidáti tak vynalézaví či zda jde o kombinaci obojího a určitou nezáměrnou nešikovnost – tím myslím, že proklamovat svůj zájem o transparentnost a pak vpodstatě využít schránkovou politickou „stranu“, která platí kampaň, působí úsměvně.
Přinesly tyto novelizace změny? Jsou kampaně transparentnější?
Ľuboš: Pravidlá nefungujú úplne optimálne, odstránené však boli iba niektoré nedostatky. Zo strany politických reprezentácií nebola vôľa na ďalšom zvyšovaní transparentnosti. Štát zasiahol najmä, čo sa týka takzvaných tretích strán, cez ktoré bolo možné legálne obísť volebné limity, čo predviedol v kampani v roku 2018 súčasný primátor Bratislavy Matúš Vallo.
Reakcia na to bola taká, že tretie strany boli vyškrtnuté úplne. Dôsledkom je, že v súčasnosti môžu pred voľbami kampaňovať iba kandidáti a politické strany. Na hranu zákona sa tak môžu dostávať aj naše aktivity mimovládky, ktorá sa snaží o férovosť a čistotu volebného zápasu.
Ondřej: To je opravdu zajímavá situace, protože od zavedení regulace se spor o limitování účasti třetích osob v kampaních v ČR také vede – vzpomenu třeba kauzu propagování knihy Žlutý baron před volbami 2017, která se dostala až k Ústavnímu soudu, na jehož rozhodnutí se dodnes ještě čeká. Ale tak rozsáhlé zneužití institutu třetí osoby, jako uvádí Ľuboš, tu nemáme. Spíše se řeší, kde končí svoboda slova a kde začíná kampaň „bez vědomí kandidáta“, a zda je oprávněné, aby registraci „třetích osob“ potvrzovaly úřady.
Řada nových regulací, od transparentních účtů přes limity na výdaje a povinnosti registrace třetích osob, situaci zlepšily v parlamentní či prezidentské kampani. Nejzásadnější úlohu by pak v rámci zlepšování měl sehrát nově ustavený Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (ÚDHPSH) – a to se zase úplně nepodařilo.
Lze v rámci SK/ČR identifikovat zadavatele politické reklamy, bránit kampaním třetích osob? Existují limity pro kampaně v komunálních volbách? Popřípadě jaká další opatření jsou zavedena?
Ľuboš: Zákon na Slovensku prikazuje kandidátom a politickým stranám označovanie každej politickej reklamy, čo vcelku funguje až na prostredie sociálnych sietí, kde to ešte stále pomerne značné množstvo hráčov ignoruje. Zároveň platí, že štát nedokáže zasiahnuť, napríklad, proti plateným antikampaniam, ktoré z času na čas nelegálne vedú tretie strany. Hlavným problémom je, že pravidlá platia do veľkej miery iba formálne.
Napríklad, dodržanie volebných limitov štát prakticky nekontroluje. Stále je to tak, že politici nie sú ochotní upliesť sami na seba skutočný bič, ktorý by vniesol poriadok do financovania politiky. Na druhej strane, máme dnes také množstvo informácií o financovaní kampaní, aké tu dosiaľ nikdy nebolo.
Ondřej: Už jsem zmínil, že u nás je největší bolestí nulová regulace komunálních kampaní. Kryptokampaně nám probíhají doslova před očima. Přesto můžeme říct, že tak brutální antikampaně, jako byly ty z roku 2013, už nevidíme, a že také v komunálních volbách řada politických entit zlepšuje úroveň politické kultury tím, že do komunálu přenáší pravidla z voleb parlamentních, takže i ty transparentní účty a informace o rozpočtu či dárcích u nich najdeme (např. STAN nebo Piráti, tradičně i TOP09, a další).
Jaké nejčastější nešvary pozorujete? Můžeme sledovat nějaký trend v posledních letech nebo přímo v roce letošním?
Ľuboš: Zatiaľ sa to javí tak, že sa transparentnosť volebnej súťaže o niečo znížila, čo je spôsobené správaním sa samotných kandidátov, ktorí prišli na to, ako obísť voľne nastavené pravidlá. Máme tu napríklad nezávislého košického župana, ktorý v júli oblepil celý kraj bilbordmi, faktúra za ne sa však na transparetnom účte objavila až na konci augusta. Župan tvrdí, že mal takú dlhú splatnosť, čo je v rozpore s doterajšou praxou v reklamnom biznise, ktorý vyžadoval pri politickej reklame platbu vopred.
Župani najsilnejšieho vládneho hnutia OĽaNO, ktoré sa deklaruje ako protikorupčné, si ani nezaložili transparentné účty a ich kampaň je na straníckom transparentnom účte ukrytá tak, že ju nie je možné identifikovať. Na jednej strane je dnes transparentnosť na Slovensku veľmi populárna a v politike sa k nej hlási takmer každý. Skutočnú transparentnosť si však riskne málokto, pretože sa mu môže v pokrivenom prostredí vypomstiť.
Ondřej: Musím to vzít zeširoka. Českem totiž otřásla systémová korupce ve formě privatizace veřejného zájmu v době vládnutí hnutí ANO, takže vlastní volební klání probíhala několik let za narušené demokratické integrity státu.
Pilíře, jejichž nezávislost je třeba zaručit, tedy média, exekutiva, legislativa a politická soutěž, se rozpadaly pod tlakem podnikatelského impéria Andreje Babiše. O transparentnosti a férovosti volební kampaně se dalo mluvit jen při tunelovém vidění, protože zmanipulovaná byla realita „kolem” kampaní.
Demokratická opozice tehdy ostentativně ukazovala, že z hlediska transparentnosti chce mít vyšší úroveň než ANO; moc práce to tehdy ale nedalo. Důsledky budeme vnímat ještě dlouho. A jedním z nich možná je dnes určitá bohorovnost aktuální ostatních stran, a vládní koalice v komunálních volbách, které na vlastní transparentnost či občanský dialog moc přehnaně nedbají.
Jakou váhu přisuzují voliči na Slovensku a v Česku komunálním volbám?
Ľuboš: Na samosprávy prešli postupne od štátu tisíce kompetencií a ich fungovanie dnes významne ovplyvňuje život na Slovensku, čo ľudia vnímajú. Po parlamentných voľbách sú komunálne voľby tradične druhé najpopulárnejšie.
Naposledy sa ich v roku 2018 sa zúčastnila takmer polovica voličov, kým parlamentných volieb v roku 2020 dve tretiny. Zápasíme však s nedokončenom komunálnou reformou, vďaka čomu si v komunálnych voľbách vyberáme až 3000 starostov a primátorov a vyše 20-tisíc miestnych poslancov. To je na tak malú krajinu absurdné číslo. V mnohých malých samosprávach, ktoré zápasia o prežitie, sa tak do volieb ani nikto neprihlásil.
Ondřej: U nás je to velmi podobné. Volební účast byla naposledy 47 % a letos asi bude obdobná. Je to skoro o dvacet procent méně než u voleb do parlamentu, ale zase více než ve volbách evropských a v doplňovacích volbách do Senátu. Mezi lidmi však klesá zájem se komunálními politiky stát; stoupá počet obcí, kde je problém postavit kandidátku.
Mimochodem, výjimečné postavení má u nás pražský magistrát, a tak by mne zajímalo, zda je to podobné v Bratislavě. Praha má totiž pravomoci podobné kraji, má 57 samostatných částí, do nichž se také volí zastupitelstva, pracuje s rozpočtem vyšším než tři ministerstva dohromady. Chci tím říct, že voliči i politici pražským volbám sice přisuzují náležitou důležitost, přitom kampaň probíhá v tom neregulovaném režimu komunálních voleb a to je opravdu nešťastné.
Ľuboš: Na Slovensku dominancia hlavného mesta nie je až taká výrazná. Okrem Bratislavy totiž existuje aj Bratislavský kraj, ktorý je rozlohou len o málo väčší ako je územie hlavného mesta. Bratislava má tiež 17 relatívne samostatných mestských časti s vlastnými rozpočtami, jej úlohou je najmä vykonávať niektoré celomestské kompetencie. S rozpočtom pol miliardy eur je tak na úrovni najmenších ministerstiev. Pozícia súčasného primátora Matúša Valla je tak silná, že sa dlho zdalo, že ani nebude mať v týchto voľbách žiadneho reálneho vyzývateľa. Napokon sa objavil jediný väčší kandidát – starosta bratislavskej mestskej časti Nové Mesto Rudolf Kusý, ani ten však zrejme nemá reálnu šancu uspieť.
V prípade Bratislavy sa najvypuklejšie prejavuje výhoda úradujúceho primátora v kampani voči jeho vyzývateľom. Vallo mesiac a pol pred voľbami ešte nevedie žiadnu kampaň, navyše oznámil, že ani nebude mať bilbordy. Na víťazstvo mu bude do veľkej miery stačiť prezentovať sa ako primátor cez informačné kanály mesta, napr. cez veľmi silný primátorský účet na sociálnej sieti, ktorý spravujú ľudia na magistráte. Je veľmi ťažké prebiť niečo takéto. Navyše, keď pre Bratislavu platí nezmenený limit na výdavky kandidátov na primátora vo výške 250-tisíc eur, ktorý sa už vo voľbách v roku 2018 ukázal byť tesný.
Co od sebe naše země mohou “odkoukat” třeba i z hlediska legislativy nebo nějaké dobré praxe? V čem se navzájem můžeme inspirovat?
Ľuboš: Určite je toho viac. Aj napriek mnohým nedostatkom sa zdá, že transparentné účty na Slovensku fungujú lepšie, napríklad aj preto, že majú povinne aj príjmovú stranu a pri výdavkoch musia povinne obsahovať údaj o príjemcovi platby. Vieme tak viac o tom, z čoho je kampaň financovaná a kde peniaze končia.
Limity na výdavky v komunálnych voľbách, ktoré v Česku nemáte, sa tiež javia ako užitočné, pretože garantujú rovnosť prístupu k voleným funkciám, ktorá môže byť práve v prípade samospráv výrazne potláčaná.
Ondřej: To potvrzuji. Slovensko zkrátka prokazuje, že komunální kampaně lze regulovat stejně jako jsou regulovány ty ostatní. To je inspirující, a naši zákonodárci by to neměli přehlížet, nýbrž volební zákony novelizovat.