Transparency pri kontrole plnenia povinnosti zápisu do registra partnerov verejného sektora objavila porušenia pri 25 zmluvách za viac ako 5 miliónov eur. V štyroch prípadoch už naše upozornenia viedli k náprave.
Leto 2021 je v plnom prúde, Slovensko stále bojuje s pandémiou a okrem iného sa pripravuje aj na prepuknutie ďalšej vlny nákazy. Štát preto posilňuje policajné a bezpečnostné kontroly na hraničných prechodoch. Súčasťou týchto opatrení je aj expresná objednávka sto kusov mobilných kontajnerov a elektrocentrál od prenajímateľa – spoločnosti ALGECO s.r.o.
Napriek očakávanej hodnote plnenia vo výške takmer 2,5 milióna eur bez DPH dodávateľ nemusí byť zapísaný v registri partnerov verejného sektora. O organizačnej zložke českej eseročky s francúzskymi, českými a britskými konateľmi sa tak dozvedáme iba cez údaje z obchodného registra.
Za normálnych okolností by bol pre takýto obchod so štátom zápis do registra partnerov s demaskovaním vlastníkov nevyhnutným štandardom. Počas núdzového stavu a za účelom zabezpečovania ochrany života a zdravia ale pribudli nové výnimky. Tento príklad je iba jeden z mnohých.
Pandemická rana transparentnosti
V roku 2017 bol na Slovensku prijatý takzvaný Protischránkový zákon, ktorý má zamedziť obchodovaniu štátu s nedôveryhodnými subjektmi, a to na základe zvýšenej miery transparentnosti. Každý subjekt, ktorý chce uzatvoriť zmluvu s verejnou inštitúciou preto musí odhaliť svojich konečných užívateľov výhod, teda reálnych vlastníkov, ktorí profitujú z jeho podnikania. Obmedzuje sa tak riziko, že verejné peniaze pretečú cez schránkové firmy do neznámych rúk.
Keďže štát dodržiavanie tejto povinnosti systematicky nekontroluje, snažíme sa o to pravidelne aspoň my v Transparency. Pri vlaňajšej kontrole sme v aplikačnej praxi zaznamenali posun k lepšiemu a počet porušení oproti minulosti klesol. Zmenil sa aj prístup verejných subjektov, ktoré mali väčší záujem na náprave porušení.
Do fungovania zákona ale v rokoch 2020 a 2021 výrazne zasiahla epidémia COVID-19. Štát potreboval prijímať rýchle opatrenia, a teda aj uzatvárať kontrakty bez predlžovania formálnymi procedúrami. Prijali sa preto viaceré spomínané výnimky.
Novelizoval sa napríklad zákon o verejnom obstarávaní, ktorý v čase núdzového stavu zavádza výnimku z povinnosti zápisu na zákazky a koncesie v oblasti ochrany života a zdravia, a to za podmienky, že nastala mimoriadna udalosť, ktorú obstarávateľ nemohol vopred predvídať. Podobne bola na roky 2020 a 2021 zrušená (de facto posunutá) povinnosť zápisu do registra partnerov pre subjekty zapojené do projektov „Prvá pomoc“ a „Prvá pomoc+“ (šlo o príspevky zamestnávateľom na udržanie pracovných miest).
Pri našej analýze všetkých zmlúv od konca roka 2020 do záveru roka 2021 s plnením nad 100-tisíc eur (spodný limit pre zápis do registra partnerov) sa preto rozsah výnimiek ešte rozrástol. Len pre zaujímavosť, dohľadu sme týmto štýlom museli podrobiť viac ako 10-tisíc kontraktov. Podobne ako vlani, sme aj teraz identifikovali porušenie v prípade 25 zmlúv s celkovou hodnotou plnenia presahujúcou 5 miliónov eur. Pri kontrole v roku 2019 sme takýchto problematických zmlúv našli až 40 dovedna za 15,5 milióna eur.
Zoznam všetkých zmlúv, pri ktorých podľa našej mienky mali byť dodávatelia zapísaní v RPVS, no nestalo sa tak.
Neskúmame, nezaujímame sa
Pandémia a zákonom umožnená nižšia transparentnosť zďaleka nie sú jediným problémom pri napĺňaní účelu, s ktorým bol Protischránkový zákon prijímaný. Tým základným, ktorý stále nevymizol, je nedostatok záujmu na strane štátnych orgánov.
Hneď dva problematické prípady sme identifikovali na Ministerstve hospodárstva. Sulíkov rezort totiž podpísal zmluvy o poskytovaní štátnej pomoci, resp. dotácií so subjektami, ktoré v registri zapísané neboli.
V prvom prípade ide o zmluvu uzatvorenú ešte v roku 2020 (ale platnú aj v roku 2021) so spoločnosťou Dolphin s.r.o. Tejto spoločnosti bola poskytnutá dotácia vo výške 145 000 eur. Priamo v zákone o rozpočtových pravidlách je pritom uvedené, že žiadateľ o dotáciu musí byť zapísaný v registri partnerov už vo fáze žiadosti o dotáciu, teda ešte pred podpisom zmluvy.
Spoločnosť Dolphin navyše nie je jednoosobovou s.r.o. Jej väčšinovým spoločníkom je čínska spoločnosť, registrovaná v britskom obchodnom registri. Údaje v britskom registri sa však všeobecne považujú za nie úplne dôveryhodné, keďže sa zakladajú len na údajoch vložených samotnou firmou bez ich ďalšieho preverovania treťou stranou.
Ďalšou dotačnou zmluvou, ktorú Ministerstvo hospodárstva uzatvorilo v roku 2021 a kde absentuje zápis príjemcu dotácie, je zmluva so spoločnosťou Amex Audio, s.r.o. Výška poskytnutej jednorazovej dotácie je 184 027 eur.
Na Ministerstvo hospodárstva sme sa preto obrátili s otázkou, či existuje zákonný dôvod, pre ktorý uvedené spoločnosti nie sú zapísané v registri. Odpoveď ministerstva bola zarážajúca – žiadateľ si síce mal splniť povinnosť registrácie pred podpisom zmluvy, avšak to, či tak spravil, už ministerstvo neskúmalo.
Napokon zrejme ministerstvo svojich dodávateľov vyzvalo na nápravu, keďže začiatkom apríla už spoločnosť Dolphin v registri figurovala.
Staré známe „opakujúce sa plnenia“
Najčastejšiu formu obchádzania povinnosti zápisu dlhodobo predstavujú rámcové zmluvy. Problémom je často samotný výklad ich obsahu, konkrétne či ide o opakujúce, alebo jednorazové platby.
Väčšina subjektov, žiaľ, považuje rámcové zmluvy automaticky za opakujúce sa plnenia. Zákon vyžaduje registráciu skutočných vlastníkov v prípade jednorazového vyplatenia sumy vo výške viac ako 100 000 eur alebo v prípade viacerých čiastkových, resp. opakujúcich sa plnení zo zmluvy, ktorých hodnota úhrnne prevyšuje 250 000 eur.
Už od zavedenia zákona majú verejné subjekty tendenciu vykladať rámcové zmluvy ako opakujúce sa plnenie, kde nie je dosiahnutý zákonný limit. Väčšina zo zmlúv túto sumu nedosahuje, a preto absentuje zápis v registri.
Vo väčšine sporných prípadov sa, podľa nášho názoru, postupuje nesprávne. Opakujúce plnenie je totiž také plnenie, kde vedomosť o celkovej (konečnej) sume plnenia absentuje. Ak je celková suma známa, hoci je napr. rozdelená na niekoľko pravidelných splátok, nejde o opakujúce sa plnenie, ale o jednorazové, kde zákon pre registračnú povinnosť stanovuje nižší limit 100 000 eur.
Inými slovami, ak je v rámcovej zmluve uvedená celková suma, na ktorú má podnikateľ právo, nejedná sa o opakujúce, ale o jednorazové plnenie. Ministerstvo spravodlivosti k tomu poskytlo výklad, podľa ktorého opakujúcim plnením nie je priznanie finančných prostriedkov, ktoré je možné čerpať opakovane. A to ani v prípade, ak k vyčerpaniu celkovej sumy nedôjde. Podstatné je už to, že podnikateľovi vzniká právo na plnenie, bez ohľadu na to, či tieto prostriedky v celom rozsahu skutočne prijme. To znamená, že ak v rámcovej zmluve podnikateľ získa právo na vyčerpanie konkrétnej sumy, nie je podstatné, či ich aj vyčerpá.
Rozdeliť faktúry nestačí
V najnovšej analýze sme identifikovali 26 rámcových zmlúv, pri ktorých zápis v registri partnerov chýbal, z toho sme až v 17-tich prípadoch identifikovali rozpor so zákonom. Až dve tretiny všetkých identifikovaných porušení sa tak týkajú práve rámcových zmlúv.
V dvoch prípadoch ide o rámcové zmluvy na poskytovanie právnych služieb, pri ktorých objednávatelia tvrdia, že sú to čiastkové plnenia, a tie jednotlivo nedosahujú zákonné limity. Ide o právne služby, ktoré si objednala príspevková organizácia Verejnoprospešné služby Ružinov, p.o. v celkovej výške až 260 000 eur a Štatistický úrad v celkovej výške 216 000 eur. V súlade s vyššie uvedeným výkladom Ministerstva spravodlivosti by obe zmluvy mali byť definované ako jednorazové s povinnosťou vykonať zápis v registri.
Obdobným prípadom nesprávneho výkladu je zmluva medzi Vysokoškolským internátom Univerzity Komenského a spoločnosťou KOVIP G&A, spol. s r. o. Zmluva na rekonštrukčné práce dosahuje cenu plnenia 180 000 eur bez DPH, napriek tomu nedošlo k zápisu dodávateľa do registra. Ide o jednorazovú platbu, ktorá bola rozdelená na tri samostatné čiastkové faktúry.
Podľa vyjadrenia internátu Družba ide preto o opakujúce sa plnenia, ktoré nepresiahli zákonný limit. Samotné rozdelenie odmeny pre dodávateľa do viacerých splátok, ale nespôsobuje zmenu z jednorazového na opakujúce sa plnenie. V tomto prípade teda pred podpisom zmluvy vznikla dodávateľovi povinnosť zápisu do registra partnerov. Zodpovednosť za to nesú obe zmluvné strany.
Priznanie pochybenia a prísľub zmeny
Rovnako ako v minulosti, aj pri aktuálnej analýze sme narazili na problémy, ktoré vznikli nedopatrením a verejné inštitúcie si chybu priznali.
V prípade preverovania troch zmlúv, uzatvorených Slovenskou technickou univerzitou v Bratislave v celkovej sume viac ako 600 000 eur sme oslovili Rektorát STU. Ten skonštatoval, že ide o pochybenie na strane obstarávateľa, teda dotknutej fakulty. K pochybeniu malo prísť v dôsledku nesprávnej interpretácie zákonných podmienok zo strany pracovníkov fakulty, ktorí pripravovali verejné obstarávania.
Slovenská technická univerzita aj na základe podnetu Transparency avizuje systémové kroky, ktoré majú viesť k zásadným zmenám zameraným na zvyšovanie odbornosti pracovníkov podieľajúcich sa na príprave verejných obstarávaní.
Viacero zle vyhodnotených povinností zápisu sme identifikovali aj v zmluvách Martinskej teplárenskej, a.s. V prípade kontraktu so spoločnosťou F-Solutions s.r.o. nám objednávateľ najskôr argumentoval, že ide o rámcovú zmluvu, a teda opakujúce plnenie a limit 250 000 eur vraj nebol naplnený. Napokon však na základe nášho e-mailu kontaktovali dodávateľa a ten sa začiatkom marca nechal do registra zapísať.
Prečo je to problém?
Hoci sme pri analyzovanej vzorke na žiadny očividný pokus o vyvádzanie štátnych peňazí k utajovaným vlastníkom skrytým v daňových rajoch nenarazili, kontrola dodržiavania zákona je dôležitá hneď z viacerých dôvodov.
Prvým je, že zákonné podmienky majú platiť pre každého rovnako. Aj pokiaľ verejný dodávateľ nemá komplikovanú vlastnícku štruktúru a sídlo v Karibiku, obchádzanie zákona mu vytvára prostriedok na výhodu pred konkurenciou.
Nemenej dôležitým problém je otázka samotnej platnosti zmlúv. Zo znenia Protischránkového zákona jednoznačne vyplýva, že príjemca verejných finančných prostriedkov, resp. verejných majetkov a práv musí byť v registri zapísaný najneskôr pred uzatvorením samotnej zmluvy. Dodatočná, registrácia nemá za následok „vynulovanie“ porušenia zákona, ku ktorému došlo nezapísaním dodávateľa pred podpisom zmluvy. Zostáva otázne, aký dopad má na platnosť samotnej zmluvy absencia zápisu, keďže nesplnenie zákonnej povinnosti je možné definovať ako obchádzanie zákona. Pri striktnom výklade v zmysle § 39 Občianskeho zákonníka je následkom absolútna neplatnosť právneho úkonu od počiatku.
Pri analýze sme zároveň narazili na ďalší zásadný aplikačný problém. Sú ním rôzne športové, charitatívne a iné neziskové subjekty, ktoré poberajú od štátu nemalé dotácie. Tieto subjekty síce majú výnimku z povinného zápisu do registra, no zároveň sa pri nich dajú najľahšie čerpať štátne prostriedky špekulatívnym spôsobom. Ich vlastnícka štruktúra je často úplne nejasná. Tomuto problému sa plánujeme venovať aj v samostatnej analýze.
Úskalím jej aj samotné znižovanie transparentnosti počas krízových situácií. Pandemické opatrenia viedli k výraznej potrebe zvýšenia dotácií a inej finančnej pomoci. Ako sme sa neraz presvedčili, bez verejnej kontroly sa zvyšuje aj riziko financovania špekulatívnych projektov a zneužívateľov systému. Hoci si uvedomujeme potrebu konať v núdzovom režime rýchlo, minimálne dodatočná možnosť kontroly by mala zostať zachovaná.
V neposlednom rade vedie slabá kontrola ku skratkám či zvyšovaniu motivácie podvádzať. Bez dozerania na plnenie zákonných povinností možno očakávať nárast počtu porušení aj ich závažnosť. Takýto dohľad by mal vykonávať predovšetkým štát a jeho zložky, rovnako ako dbať na metodické usmernenia v sporných prípadoch či na osvetu. Výkladové stanovisko z roku 2019 zverejnené na webe ministerstva spravodlivosti je určite dobrým základom, ale opakujúce sa porušenia zákona pri zmluvách za milióny ukazujú, že len s tým si zjavne nevystačíme.
Peter Demčák, Ján Ivančík, Viktor Hrtánek
Táto analýza vznikla v rámci projektu ‘Komu tečú naše peniaze?’, ktorý je podporený z programu ACF – Slovakia, ktorý je financovaný z Finančného mechanizmu EHP 2014-2021. Správcom programu je Nadácia Ekopolis v partnerstve s Nadáciou otvorenej spoločnosti Bratislava a Karpatskou nadáciou. Podporte kontrolu protischránkového zákona aj Vy cez dve percentá z daní. Ďakujeme!