Pokuty nefungujú, keď ich neplatia vinníci, ale daňovníci
V prechádzajúcom blogu som sa dotkla administratívnej kontroly verejného obstarávania na Slovensku, ktorú vykonávajú NKÚ SR (nemá možnosť ukladať pokuty pri porušení zákona) a ÚVO (má možnosť ukladať pokuty). V týchto dňoch prišli poslanci Madej a Pelegríni s návrhom posilniť kontrolu verejného obstarávania cez ÚVO. Má ich návrh zmysel? Odradí úrady od korupčných praktík?
Pri hľadaní odpovede na túto otázku je potrebné sa pozrieť na to, ako efektívne ÚVO (a aj NKÚ SR) doteraz robili svoju prácu pri zabezpečení dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní. Pri nedostatočnom vynucovaní jeho dodržiavania totiž možno očakávať zvýšený výskyt korupčných príležitostí, ako i priamej korupcie.
Pod pojmom efektívny kontrolný systém v tomto prípade rozumieme taký systém, ktorý porušenie zákona identifikuje a zasiahne porušovateľa takým spôsobom, že ho od ďalšieho porušovania odradí. Len vtedy, ak tieto subjekty prijali nápravné opatrenia, ktoré majú v budúcnosti zabrániť opätovnému porušeniu zákona, má kontrola pridanú hodnotu. V opačnom prípade v podstate ide o zbytočne vynaložené finančné prostriedky na kontrolu. Keďže však zároveň ÚVO môže dávať pokuty, efektívnosť jeho kontroly je možné hodnotiť aj podľa toho, kto vo finále zaplatí pokutu. Výnos z pokút je totiž príjmom štátneho rozpočtu a je možné si tu klásť otázku, aký význam má takto nastavený mechanizmus. Pokiaľ sa napríklad pokutuje Ministerstvo výstavby, dôjde zaplatením pokuty iba k presunu finančných prostriedkov z jednej kapitoly štátneho rozpočtu do druhej. Preto je nutné zabezpečiť fungovanie tzv. regresu. To znamená, že organizácia, ktorá porušila zákon o verejnom obstarávaní, by mala identifikovať zodpovednú osobu, ktorá jej škodu (pokutu) spôsobila a od nej ju následne vymáhať. Postihovaná by tak mala byť konkrétna osoba a nie daňový poplatník. Len v tomto prípade má udeľovanie pokút nejaký zmysel a môže ovplyvniť správanie obstarávateľov v budúcnosti. Efektívnosť kontrolného systému je tak možné hodnotiť podľa prijatých nápravných opatrení na zamedzenie porušovania zákona v budúcnosti a podľa uplatnenia regresu v praxi.
Preto sme sa v TIS bližšie pozreli na efektívnosť kontroly ÚVO a NKÚ SR vo vzťahu k verejnému obstarávaniu. Podkladom pre výskum efektívnosti kontrolného systému bola analýza nálezov NKÚ SR a pokút udelených ÚVO z obdobia rokov 2005 až 2008 (do júla 2008). Výsledky sú zhrnuté v nasledovnej tabuľke:
Tabuľka 1: Zhrnutie výsledkov prieskumu subjektov, ktoré porušili zákon o verejnom obstarávaní
|
|
Organizácie, u ktorých pochybenia zistil NKÚ |
Organizácie, u ktorých pochybenia zistil ÚVO |
|
Počet oslovených organizácií |
33 |
29 |
|
Odpovedalo celkom |
27 |
18 |
|
Odpovedalo (%) |
81,8 |
62,1 |
|
Určená zodpovedná osoba |
20 |
9 |
|
% z obdržaných odpovedí |
74,1 |
50,0 |
|
Prijaté nápravné opatrenia |
17 |
7 |
|
% z obdržaných odpovedí |
63,0 |
38,9 |
|
Pokuta vymáhaná alebo aplikovaná iná sankcia |
– |
6 |
|
% z obdržaných odpovedí |
– |
20,7 |
Zdroj: Pavel (2009)
V prípade deviatich subjektov, ktoré určili zodpovednú osobu, len v šiestich prípadoch došlo k aplikácii regresu. V jednom prípade nebola zodpovednej osobe predĺžená zmluva, v jednom musel externý dodávateľ poskytnúť ďalšie služby obstarávateľovi zdarma a v štyroch bola pokuta buď priamo uhradená zodpovednou osobou alebo došlo ku kráteniu platu.
Popri určení zodpovednej osoby je tiež dôležité, aké opatrenia boli uskutočnené do budúcna. Celkom 24 subjektov uviedlo, že prijali nejakú formu nápravných opatrení. Vo väčšine prípadov sa jednalo o vytvorenie novej, či úpravu terajšej vnútornej smernice k problematike verejného obstarávania. Ďalej je možné nájsť snahu o lepšie preškolenie pracovníkov alebo organizačnú zmenu.
Výsledky uskutočneného výskumu ukazujú, že kontrolný systém nefunguje dostatočne efektívne, pričom subjekty viac reagujú na kontroly NKÚ než na kontroly ÚVO, hoci tie nie sú spojené s priamymi finančnými sankciami. Efektívnosť kontrol ÚVO sa javí ako pomerne nízka a inštitút regresu je používaný málo. Udeľovanie pokút jednotlivým obstarávateľom sa tak bohužiaľ stáva iba prehadzovaním peňazí z jedného prvku sústavy verejného rozpočtu do druhého bez významnejších dopadov na fungovanie systému verejného obstarávania.
Preto na záver jedna poznámka k návrhu Madeja a Pelegriniho, ktorým chcú posilniť kompetencie ÚVO pri kontrole – ak sa bude kontrola vykonávať aj naďalej tak, že pokuty sa budú platiť zo štátneho rozpočtu štátnemu rozpočtu a nebudú prijímané dostatočné nápravné opatrenia, zvýšené riziko pre potenciálnych korupčníkov táto zmena neprinesie.
Celú štúdiu kolegu Jana Pavla, ktorú robil pre TIS, si môžete prečítať na
https://transparency.sk/studie/regres_web.pdf .
Emília Sičáková – Beblavá