ObstarávanieVoľnejšie ruky pre starostov pri zákazkách ukázali na vážne riziká
Bystrany sú trojtisícová obec pri Spišskej Novej Vsi. Stotisícovú zákazku na opravu chodníkov v obci dostal minulé leto Lukáš Kandráč, príbuzný dvoch poslancov zastupiteľstva. Obec oslovila okrem Kandráča len dvoch bystrianskych podnikateľov. Prvá firma, patriaca ďalšiemu obecnému poslancovi, ani neuviedla cenu, a tak bola vylúčená, a druhým osloveným bol živnostník Marek Pecha, ktorý začal podnikať ako živnostník len tri mesiace pred vyhlásením súťaže. Na základe nástenkového oznamu na úradnej tabuli sa prihlásil s platnou ponukou ďalší uchádzač, no cenovo uspel nakoniec novopodnikateľ Pecha.
Zákazky sa však krátko nato vzdal. Oprava chodníkov tak pripadla Lukášovi Kandráčovi, ktorý si mimochodom pridal stavebné práce do svojej živnosti len týždeň pred vyhlásením bystrianskej zákazky.
Cez tristo kilometrov na juhozápad, v Dunajskej Strede vyhlásili za posledný rok a pol osem súťaží na rôzne stavebné práce v objemoch od sto do 150-tisíc eur. V siedmich z nich vyhrala domáca Ekom Plus, ktorá opätovne vyhrala s náskokom pár sto eur pred druhým uchádzačom, a s len 0,2 % nižšou cenou, ako bola mestom stanovená predpokladaná cena stavieb. Termín na zaslanie ponúk sa pohyboval od piatich po osem pracovných dní od vyhlásenia zákazky.
Podľa Denníka N bola firma ešte v roku 2013 zapletená do pochybných prevodov pozemkov v prospech miestnych politikov. V minuloročných župných voľbách zase Ekom plus čelila kritike údajne spriaznených zákaziek od trnavskej župy.
Voľné ruky starostom
Oba príbehy prideľovania zákaziek spája voľné vyberanie firiem do súťaže a nezverejňovanie oznamov o vyhlásení zákazky na centrálnom webe zákaziek – Vestníku verejného obstarávania – tak, ako to museli verejné inštitúcie do leta minulého roku robiť. Už aj pri stotisícových zákazkách to totiž umožnila novela zákona o verejnom obstarávaní, ktorou sa tak výrazne uvoľnili pravidlá pre štátne či obecné nákupy.
V auguste vláda schválila ďalšie zvýšenie sumy, pod ktorou sa nemusí reálne súťažiť a celá dokumentácia k obstarávaniam ani zverejňovať. Zmenu pod tlakom Združenia miest a obcí navrhol samotný Úrad pre verejné obstarávanie (ÚVO), ktorý má čistotu a efektívnosť zákaziek na starosti. Ten si nepriamo tak zmenšuje prácu, lebo námietky voči postupu zadávateľa pri týchto menších zákazkách zákon nepovoľuje.
Novela, ktorú práve začal riešiť parlament, navrhuje zvýšiť bezsúťažné limity z 50 na 70-tisíc eur bez DPH pri tovaroch a službách a zo 150 na 180-tisíc pri stavbách. Ide už o tretie zvýšenie za posledné tri roky. Ešte na začiatku roku 2016 platili limity na úrovni 20-tisíc (tovary a služby), respektíve 30-tisíc eur (stavebné práce).
Zdroj: Transparency International Slovensko
Na naše sklamanie ÚVO ďalšie zvyšovanie priestoru pre “manažované” zadávanie zákaziek navrhlo bez akejkoľvek analýzy doterajších zvýšení. Naozaj viedli k rýchlejším a kvalitnejším nákupom bez nárastu klientelizmu? Zvýšil sa podiel lokálnych zákaziek bez predraženia a nafukovania rozpočtov? Šéf ÚVO sa akurát zmohol na vyslovenie nádeje, že snáď to dopadne dobre.
“My týmto zákonom urobíme test toho, či sme ako národ a spoločnosť vyzreli a či si vieme tie svoje veci verejné spravovať tak, ako je štandard v EÚ, “ povedal pre týždenník TREND. Veru zvláštny prístup pre predkladanie legislatívy v 21. storočí. Predsa už dávno vieme, že pre nižšiu kvalitu verejnej správy ako aj polície či prokuratúry máme s korupciou a neefektivitou obstarávania oproti EÚ výrazne horšie výsledky. Ako môže byť riešením uvoľniť pravidlá ešte viac?
Zvýšenie limitov silne kritizovali aj podnikateľské združenia, od Republikovej únie zamestnávateľov po Americkú, Rakúsku či Nemeckú obchodnú komoru. Obávajú sa, že o zákazky sa nebude dať súťažiť čestne.
Čo spravilo minulé zvýšenie limitov
Analýzu dopadov zvýšenia limitov na zákazky sme teda spravili my, v Transparency. Pozreli sme sa, čo sa zmenilo po zvýšení v roku 2016. Vybrali sme si len stavebné zákazky zadávané samosprávami, pretože viac ako tri štvrtiny zákaziek, ktoré boli ovplyvnené zmenami v zákone, boli obecné stavby – najčastejšie opravy ciest či budov.
Konkrétne sme skúmali, čo sa stalo pri zadávaní zákaziek, ktoré prešli z prísnejšieho tzv. podlimitného režimu do kategórie zákaziek s nízkou hodnotou. Stalo sa tak zvýšením limitov na stavby zo 70-tisíc na 150-tisíc eur bez DPH v polovici roku 2016. Zobrali sme si teda všetky stavebné zákazky vo výške 70-150-tisíc v roku 2015 a prvej polovici 2016 a porovnali ich so vzorkou rovnako veľkých zákaziek z konca roka 2016 a z roku 2017.
Prvá skupina pochádza z prísnejšieho režimu: zákazky sa musia vyhlasovať centrálne vo Vestníku verejného obstarávanie, čiže sa o nich ľahko dozvie každá firma na Slovensku. Minimálna lehota na predkladanie ponúk je 14 dní a zákazky sú aj pod väčšou kontrolou verejnosti aj ÚVO. Všetky dokumenty vrátane prijatých a vybratých ponúk sa povinne zverejňujú na stránke ÚVO v profile obstarávateľa. V tejto kategórii sme z Vestníka (respektíve našej stránky Otvorené verejné obstarávanie) stiahli 465 zákaziek s kompletnými potrebnýmui údajmi.
Druhá skupina zákaziek nie je nikde centrálne dostupná – oznámenia sú zvyčajne len na stránkach obcí. Hlavnou metódou výberu je tzv. prieskum trhu, pri ktorom si sama samospráva určí, ktoré firmy osloví. Neexistuje minimálna lehota. Výsledok sa nikde nezverejňuje – môžete akurát hľadať v zozname zmlúv na stránke obce.
Pri druhej skupine sme teda náhodným výberom oslovili 82 miest a obcí a žiadali o dokumentáciu k zákazkám od 70 po 150-tisíc eur, ak také uskutočnili. Dokopy sme získali vzorku 89 takýchto zákaziek.
Čo sa teda zmenilo po zvýšení limitov pre verejné zákazky?
1. Nižšia transparentnosť
V prvom rade utrpela transparentnosť. Potenciálni uchádzači o zákazky, ktorých obec sama neosloví, si musia sami hľadať oznámenia, ale aj výsledky po weboch samospráv – tých máme na Slovensku 2927. Keďže priemerná lehota na podanie ponúk je 12 kalendárnych dní, ak sa k oznámeniu nedostanú prvý týždeň od jeho zverejnenia na webe, nemajú reálnu šancu pripraviť ponuku. Mimochodom, viac ako jedna pätina zákaziek mala termín do jedného týždňa.
Pokiaľ ide o kontrolu výsledkov, dokumenty sa dajú vypýtať podľa infozákona. Podľa zákona ich máte dostať do ôsmich pracovných dní. My sme od oslovených 82 obcí nedostali odpovede od pätiny z nich ani mesiac po žiadosti. Nepýtali sme si informácie pod menom Transparency, keďže vtedy sú úrady nadmieru ústretové, ale pod menom kolegyne spoluautorky výskumu, aby sme merali štandardný prístup úradov k “bežným” žiadateľom o informácie.
Odpovedať sa napríklad neunúvali menšie mestá (Modra, Krompachy, Tlmače), ale ani stredne veľké obce (Pavlovce nad Uhom, Rabča, Huncovce). Dve tretiny samospráv, ktoré porušili naše ústavné právo na informácie, vedú starostovia zvolení ako nezávislí.
2. Menej konkurencie, drahšie nákupy
Priemerný počet uchádzačov klesol po zmene limitov v podobne veľkých zákazkách zo štyroch na troch. Konkrétne, zo štyroch firiem, ktoré sa sami prihlásili, na tri, ktoré boli takmer vždy dopredu obcou vybraté. Tak neprekvapí, že úspora finálnej ponuky voči zadávateľom predpokladanej sumy klesla z priemerných 16% na 9% – teda sedem tisíc eur pri jednej stotisícovej zákazke. Pri prepočte na bežné počty zákaziek tak len ročné predraženie vinou zvýšenia minuloročných limitov odhadujeme na šesť miliónov eur.
To však nemusí byť ani finálna cena novely. Po uvoľnení pravidiel začali samosprávy nápadne viac zadávať stavebné zákazky s predpokladanou cenou tesne pod hranicou, za ktorou by už museli robiť reálnu súťaž s centrálne zverejňovanou výzvou. Až takmer štvrtina všetkých zákaziek medzi 70 a 150-tisíc eurami za ostatný rok bola vyhlásená akurát s rozpočtom 145 až 150-tisíc eur. Pri pôvodnom prísnejšom režime to bolo len 5 %. Mediánová víťazná cena vzrástla až o štvrtinu.
Zdroj: Transparency International Slovensko
Takéto „nafukovanie“ zákaziek má zvyčajne pochybný dôvod – prihrať čo najviac peňazí vybranej firme bez verejného dohľadu, alebo rozdeliť pôvodne väčší objem prác tak, aby spadli do menej súťažného režimu.
3. Nepodstatné zníženie trvania
Najčastejšou sťažnosťou na klasické obstarávanie je vysoká byrokracia a dlhé trvanie tendrov. Vo Vestníku vyhlasované súťaže, ktoré boli minulý rok ukončené, trvali v priemere 7 mesiacov, takmer dvojnásobok európskeho priemeru. Často sú súťaže predlžované (nie vždy) oprávnenými námietkami. Lenže toto sa netýka menších zákaziek, ktoré rieši novela. Podlimitné súťaže v objemoch od 70 do 150-tisíc v rokoch 2015 a 2016 trvali od vyhlásenia po výber víťaza v priemere len 20 dní, teda len o 7 dní viac ako súčasné zákazky s nízkou hodnotou.
V príprave zákazky sú časovo najnáročnejšie detailná špecifikácia predmetu (pri stavbách zvyčajne položkový výkaz-výmer) a napísanie primeranej zmluvy, čo sa musí robiť v oboch režimoch zadávania. Zverejnenie dokumentov vo Vestníku, či vyhodnotenie o jedného uchádzača viac nie je závažný extra náklad. Ak aj rátame, že dokopy tak úrady ušetria dva týždne, nemôže to byť zásadný argument za zmenu. Veď v zákazkách sa najčastejšie vyskytujú stavebné práce, ktoré treba dodať v priemere do dvoch mesiacov.
4. Viac zákaziek lokálnym firmám – za akú cenu?
Podpora lokálnej ekonomiky sa tiež často spomína v argumentácii odporcov prísnejších pravidiel obstarávania. Naše dáta naozaj ukazujú, že keď si môžu obce vyberať, viac oslovujú firmy zo svojho sídla, respektíve kraja, hoci rozdiel nie je radikálny. Viac ako dve tretiny víťazov po prijatí minuloročnej novely bolo z rovnakého kraja ako zadávateľ, čo bolo praxou v polovici prípadov klasických súťaží podobného typu.
Oba prípady spomínané v úvode viac či menej sporne nasmerovali zákazky domácej firme. Samospráva z toho môže profitovať zvýšenou zamestnanosťou a snáď aj lepšou komunikáciou s dodávateľom.
Na druhej strane prípady poukázali aj na tienisté stránky takejto podpory. Zákazky môžu byť predražené, lebo súťaží len obmedzený počet firiem z daného územia. Zvyšuje sa riziko korupcie, lebo zadávateľ (starosta) a dodávateľ sa pravdepodobne poznajú a môžu si za oslovenie konkrétnej firmy žiadať protislužbu.
Oslabuje sa celkovo konkurencieschopnosť slovenských firiem, lebo zákazky sa zadávajú podľa lokality, nie podľa najlepšej hodnoty za peniaze. Ak to budú robiť všetky samosprávy, Slovensko ako celok bude isto chudobnejšie podobne, ako keby sme zakázali obchod so zahraničím.
Navyše sa posilňuje pozícia súčasných starostov vo voľbách, keďže majú páky na miestne firmy, aby im zafinancovali kampaň priamo či cez jarmoky a športové akcie nepriamo. Už teraz je 80% starostov, ktorí znovu kandidujú, aj znovuzvolených. Zrejme to nebude dôsledkom vysokej spokojnosti ľudí s ich prácou, ako skôr nerovnou súťažou proti (v dobrom aj zlom) zabehanej značke.
Zdroj: Transparency International Slovensko
Novela bez argumentu
Naša analýza teda podporuje kritiku ďalšieho zvyšovania priestoru pre svojvoľné zadávanie zákaziek. Je smutné, že samotné ÚVO, ktoré s návrhom prišlo, ho ani nevie zdôvodniť, ba ani predložiť štúdiu, ktorá by zhodnotila minulé novely. Ak chcú poslanci parlamentu stáť za svojím sľubom znižovať korupciu, budú mať šancu ukázať to pri hlasovaní o novele už v októbri. Inak bude platiť, že limity na svojvoľné prideľovanie zákaziek sa posunú na takú vysokú hodnotu, že 80% slovenských obcí nebude musieť pri kapitálových nákupoch otvorenú súťaž na najlepšieho dodávateľa vôbec robiť.
Gabriel Šípoš, Eva Bilená
Podporte Transparency, aby sme mohli kontrolovať zákazky miest a obcí ešte častejšie a lepšie ako doteraz. Ďakujeme!