Protischránkový register má za sebou vyše šesťročnú cestu. V čase zavedenia šlo o európsky unikát, trendy sa však menia a reagovať na ne musí aj štát. Spolu s expertmi z advokácie, akademického prostredia aj investigatívnymi žurnalistami sme spracovali hĺbkovú analýzu registra, v ktorej načrtávame jeho slabiny aj návrhy na zlepšenia.
Pomohol nám odkrývať majiteľov zariadení cestovného ruchu, na jeho podklade sme v Transparency odhaľovali ľudí v pozadí pri pochybných čerpaniach štátnych dotácií a vďaka možnosti zapojenia verejnosti do oznamovacích procesov sme poukázali aj na konflikt záujmov advokátov pri overovaní firiem Ivana Kmotríka. Reč je o Registri partnerov verejného sektora (RPVS) alebo jednoduchšie aj protischránkovom registri. Aj tieto príklady ukazujú, že ide o významným nástroj na odkrývanie skutočných vlastníkov i boj s praním špinavých peňazí a to nielen pre štátne a európske autority, ale aj pre investigatívnych novinárov, watchdogové organizácie, či aktívnych občanov. Vďaka častej práci Transparency s týmito dátami si však uvedomujeme aj ich limity.
V Európskej únii bolo Slovensko od začiatku medzi priekopníkmi v registrovaní konečných užívateľov výhod. Svoj prvý register sme mali už v roku 2015, čo nás s Dánmi zaradilo na samé čelo pelotónu. Koncom roka 2016 bol prijatý zákon o registri partnerov verejného sektora, ktorý kontrolu reálnych vlastníkov posunul na novú úroveň.
V tom čase išlo o pokrokovú legislatívu, ktorá medzičasom pomohla k odhaleniu početných káuz a v istej miere aj vyčistila obchodovanie štátu s pochybnými subjektami bez jasnej vlastníckej štruktúry. Po šiestich rokoch na stole leží otázka, ako zákon vylepšiť tak, aby reagoval na výzvy doby.
V Transparency sme preto oslovili štyroch odborníkov na túto tému, aby sme spolu identifikovali súčasné limity zákona a čo na registri vylepšiť. Naše zistenia preto prepájame s názormi advokáta Andreja Leontieva z kancelárie TaylorWessing, ktorý stál pri zrode RPVS, skúsenosťami investigatívnych novinárov Adama Valčeka a Martina Turčeka a tiež poznatkami Daniela Ziga z Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, ktorý sa téme venuje akademicky.
Na základe našich skúseností a vyplnených dotazníkov od spomínaných expertov sme dospeli k šiestim oblastiam, ktorým je pri novelizácii zákona o RPVS potrebné venovať pozornosť.
1. Jeden register – lepšia kontrola?
Schránkové firmy sú dlhodobým problémom v boji proti daňovým únikom, podvodom pri čerpaní verejných prostriedkov a tiež pri vyvodzovaní osobnej zodpovednosti. Ako ukazujú početné kauzy, skúseností s tým máme na Slovensku, v Európskej únii i globálne. Slovensko má preto hneď niekoľko registrov, ktoré identifikujú takzvaných konečných užívateľov výhod, teda osoby, ktoré reálne stoja na konci finančného reťazca.
Koneční užívatelia výhod sa zapisujú do RPVS, pričom v tomto prípade platí osobitná registračná procedúra, za ktorú u nás zodpovedá takzvaná oprávnená osoba. Zväčša ide o advokátov, prípadne banky alebo notárov. Tí musia identifikovať reálnych vlastníkov a ručia za pravdivosť zápisu.
Na základe európskych smerníc vzniká obchodným spoločnostiam povinnosť uvádzať svojich konečných užívateľov výhod aj do obchodného registra. Tu platí odlišný proces, pretože deklarovaných „reálnych vlastníkov“ v týchto prípadoch identifikujú samotné spoločnosti. Napríklad za eseročku má túto povinnosť jej konateľ. Na štatistické účely sa údaje o konečných užívateľoch výhod tiež uvádzajú v registri právnických osôb.
Rozdiel je aj v tom, že zápis do obchodného registra je povinný pre všetky obchodné subjekty na Slovensku, do protischránkového registra sa zapisujú iba osoby, ktoré obchodujú so štátom nad hranicu 100-tisíc eur/zmluva. Aj to iba vtedy, ak nie sú splnené výnimky. Skutočných vlastníkov si navyše identifikujú aj banky, advokáti a ďalšie subjekty.
Na prvý pohľad je väčší počet registrov nevýhodný. Zjednotenie údajov by prinieslo lepšiu prehľadnosť a mohlo by viesť aj k odbúravaniu byrokratickej záťaže spojenej s vedením viacerých registrov. Do budúcnosti sa navyše diskutuje aj o zavedení celoeurópskeho registra.
Má to ale aj svoje negatíva, na ktoré poukazuje advokát Andrej Leontiev: „Je opodstatnené mať rôzne režimy preverovania konečných užívateľov výhod a aj prenosu dôkazného bremena (iba pre niektoré subjekty) a tiež sankcií. Pri samotnom registri je dôležité, aby mal charakter otvorených dát, aby bol dostupný online, a to bezplatne. Pri jednotlivých registroch však sú podstatné odlišnosti. Register partnerov má podstatný znak, ktorým je tzv. „extrateritorialita“, teda registrácia zahraničných subjektov, ktoré spĺňajú podmienky pre zápis podľa zákona o RPVS. Tieto subjekty by sme do obchodného registra, podľa súčasnej úpravy, zapísať nevedeli. Obchodný register je totiž vedený iba pre spoločnosti založené podľa slovenského práva. Obdobne to platí aj vo vzťahu k niektorým formám právnických osôb, napríklad fyzických osôb – neživnostníkov (lekárov, resp. spisovateľov).“
Ďalší respondenti sa zhodujú, že ľahšia orientácia by bola pozitívom zlúčenia registrov. Poukazujú ale aj na možnú prílišnú nákladnosť celého procesu, zníženie miery súčasnej transparentnosti alebo zhoršenie prístupu k už existujúcim dátam. Investigatívny novinár Adam Valček tiež upozorňuje, že v súčasnosti je identifikácia reálnych vlastníkov roztrieštená medzi viaceré ministerstvá, čo vedie k odlišným prístupom. Podľa neho by tiež bolo vhodné do budúcnosti integrovať do súčasných registrov aj register účtovných závierok, aby došlo aj k prepojeniu ekonomických informácií o zapísaných subjektoch.
Zlučovanie registrov tak nemožno považovať za ideálne riešenie. Preklenutie legislatívnych problémov (ako napríklad povinnosť zahraničných entít zapisovať sa do obchodného registra) by mohla viesť k ešte väčšiemu zmätku, než je to v súčasnosti. Možným variantom je zníženie súčasných štandardov, vďaka ktorým je možné odhaľovanie aj zahraničných vlastníckych štruktúr.
Široká zhoda však bezpochyby existuje na potrebe väčšieho prepojenia jednotlivých registrov. Základným krokom by malo byť automatizované porovnávanie konečných užívateľov výhod zapísaných v jednotlivých registroch. Ide v podstate o triviálnu procedúru, ktorá môže okamžite odhaliť nepravdivé zápisy, ktoré by mali okamžite spustiť kontrolný mechanizmus zo strany registrového súdu. Pokiaľ však takúto kontrolu chce vykonávať externý kontrolór (napríklad mimovládna organizácia), ide o obrovské množstvo dát, ktoré je zväčša potrebné manuálne zozbierať, čo robí celý proces prakticky neuskutočniteľným. Dáta sa, navyše, neustále priebežne menia.
Nad rámec národnej úpravy je do budúcnosti nevyhnutné aj väčšie prepojenie registrov na európskej úrovni. Napríklad kauza Agrofert českého expremiéra Andreja Babiša ukázala, že tá istá spoločnosť môže poľahky v dvoch odlišných krajinách uvádzať odlišných „reálnych vlastníkov“. Takéto porovnanie umožňuje preukázať, že minimálne v jednej jurisdikcii došlo k zápisu nepravdivých údajov.
2. Sankcie
Na správne fungovanie každého mechanizmu je nevyhnutná efektívna kontrola. Pokiaľ nie sú pravidlá dodržiavané, musí prísť sankcia, inak je systém nevymožiteľný.
Súčasný zákon o registri partnerov postihuje pri nesplnení povinností nielen osoby obchodujúce so štátom (t.j. partnerov verejného sektora), ale tiež oprávnené osoby, teda tých, ktorí overujú celú procedúru. Súd už na podnety Transparency a Adama Valčeka uložil aj prvé pokuty. Priestupkovú zodpovednosť tiež majú verejné subjekty, ktoré uzatvoria zmluvy s osobami, ktoré zapísané v RPVS nie sú, no mali by byť. Reálnu kontrolu týchto povinností dlhodobo vykonáva iba Transparency.
Variácia sankcií je široká. Pri uvedení nepravdivých informácií hrozí právnickej osobe – partnerovi verejného sektora – sankcia vo výške od 10-tisíc do jedného milióna eur a štatutárom pokuta od 10-tisíc do 100-tisíc eur. Do úvahy ale prichádza aj možnosť výmazu z registra a dvojročný zákaz obchodovania so štátom. Odradzujúci efekt je relatívne vysoký, čo potvrdzuje na základe skúseností aj Valček.
Zhoduje sa s ním aj Daniel Zigo z Právnickej fakulty UK, ktorý by prípadné vylepšenia hľadal v zahraničí: „V Českej republike sú, napríklad, sankcie v prípade porušenia povinnosti zápisu skutočného vlastníka do evidencie vymedzené jednak ako verejnoprávne, čo je pokuta pre spoločnosť. Ale taktiež pre skutočného majiteľa, ktorý neposkytol potrebnú súčinnosť a súkromnoprávne, ktorými sú sankcie postihujúce skutočného majiteľa, ktorý nie je zapísaný v evidencii – napríklad zákaz vyplácania zisku z podnikania takémuto majiteľovi alebo zákaz výkonu jeho hlasovacích práv na valnom zhromaždení. Dánsky obchodný úrad môže taktiež uložiť ako sankciu príkaz na likvidáciu spoločnosti, a to v prípade ak spoločnosť neregistrovala konečného užívateľa výhod alebo je táto registrácia neúplná alebo zavádzajúca.“
Podľa Leontieva nie je súčasným problémom nedostatočná úroveň sankcií, ale ich vymáhanie. Navrhoval by preto „jednoznačne uzákoniť povinnosť pre verejný sektor a oprávnené osoby podávať kvalifikované podnety, keď sa objavia pochybnosti o pravdivosti alebo úplnosti zápisu v RPVS. Sprísnil by som tiež sankcie pre úradníkov pre prípady porušenia pravidiel.“
Investigatívny novinár Martin Turček poukazuje aj na ďalší problém, ktorým je dĺžka jednotlivých konaní, ktoré umožňujú spoločnostiam prijať predbežné protiopatrenia. Dodávky z jednotlivých kontraktov tak dotknuté spoločnosti môžu stihnúť previesť na iné subjekty. Prípadne môže ísť o prípady, kedy došlo k vyčerpaniu zmluvných objemov, a tak je sankcia výmazu skôr symbolická.
Aj z nášho pohľadu je veľkým problémom práve verejný sektor. Na základe vykonaných analýz (tu, tu a tu) sme podali desiatky podnetov na iniciovanie priestupkového konania. To by v ideálnych prípadoch malo viesť k identifikovaniu konkrétneho úradníka, stojaceho za pochybením a uloženia sankcie za nedodržanie zákona. V praxi sme takýto prípad nezaevidovali ani jeden. Vymožiteľnosť už existujúcich sankcií preto vnímame ako omnoho zásadnejšiu, než potrebu ich sprísňovania.
Ďalším veľkým problémom je podľa expertov nemožnosť donútenia štátu, aby odstúpil od zmluvy so subjektom, ktorý má byť zapísaný v registri, no neučinil tak. Zákon v takomto prípade dáva do rúk verejných inštitúcií možnosť odstúpiť od zmluvy. Ide o nepochybne výraznú sankciu, ktorá by mala odrádzať podnikateľov od neplnenia povinností. Ak ale verejný subjekt (teda ministerstvo, obec, či štátna firma) od zmluvy neodstúpi a súkromníka ani nenúti zapísať sa, niet cesty vedúcej k náprave.
Uvedené porušenie registračnej povinnosti by preto malo viesť k absolútnej neplatnosti uzatvorenej zmluvy, podobne ako pri povinnom zverejňovaní zmlúv. V druhom menovanom prípade sa tento nátlakový prostriedok už preukázal ako efektívne riešenie, ktoré odrádza od porušovania zákonných povinností a vedie k lepšej kontrole aj na strane verejného subjektu. Aj štát totiž potrebuje dodávateľov a rušenie už bežiacich zmlúv by viedlo k nežiadúcim komplikáciám na oboch stranách.
3. Ako na verejných funkcionárov
Register partnerov obsahuje aj dôležitú kolónku, ktorou je identifikácia verejného funkcionára, figurujúceho v právnickej osobe, ktorá obchoduje so štátom. Zoznam verejných funkcionárov sa pri poslednej novelizácii poriadne rozšíril, no register ako efektívny nástroj v tomto smere úplne nefunguje.
Najjednoduchším spôsobom obídenia pravidiel je prepísanie spoločnosti na rodinného príslušníka, čím povinnosť zápisu verejného funkcionára do registra odpadá.
Zigo navrhuje, aby sa do registra zapisovali aj údaje o tom, či konečný užívateľ výhod nie je blízkou osobou verejného funkcionára. Podľa neho treba tiež rozšíriť možnosti vyhľadávania o vyčlenenie verejných funkcionárov, čo by výrazne uľahčilo verejnú kontrolu. Navrhuje aj výraznejšie prepojenie dát v registri s už zverejňovanými informáciami o majetkoch verejných funkcionárov.
Leontiev vidí možnosti ešte širšie, a to napríklad pri porovnaní dát v registri s podávanými majetkovými priznaniami, či deklarovanými majetkovými pomermi verejných funkcionárov, ktoré sa povinne zverejňujú.
S vyššie uvedenými pripomienkami sa stotožňujeme, samozrejme, bolo by nevyhnutné vysporiadať sa s ochranou osobných údajov. Už teraz však do popredia vystupuje ochrana verejného záujmu, ktorá je nadradená ochrane osobných údajov pri zverejňovaných majetkových pomeroch verejných funkcionárov a ich blízkych osôb.
Za zmienku tiež stojí rozšírenie povinnosti aj na bývalých verejných funkcionárov, ktorých by systém mal vedieť vyhodnotiť ako „bývalých funkcionárov“ po určitom čase aj sám. Dôležitá je v tomto smere pamäť systémových dát.
4. Viac dát?
Pri porovnaní so zahraničnými registrami (napr. Chorvátsko, či Švedsko) poskytuje slovenský register pomerne veľkorysé informácie o tom, ako oprávnená osoba identifikovala konečných užívateľov výhod. Ide o tzv. verifikačný dokument, ktorý sa zverejňuje a v ňom sú uvedené jednotlivé kroky, vedúce k odhaleniu reálnej vlastníckej štruktúry. Slovenský register je navyše verejnosti prístupný bez obmedzení a poskytuje verejnosti možnosť aktívnej kontroly správnosti zapísaných údajov formou podania podnetu na registračný súd. V EÚ takéto vymoženosti stále nie sú štandardom.
Tento postup sa osvedčil, hoci má stále aj rezervy. Do registra by sa napríklad mohlo zapisovať viac subjektov a ďalšie dôležité dáta.
Okrem príbuzenstva, či spriaznených osôb pri verejne exponovaných osobách (čo sme zmienili vyššie) ide aj o problematiku vlastníctva médií a tiež licencovaných subjektov (napr. banské licencie, licencie na využívanie frekvencií, povolenia na osobitné využívanie vôd, nakladanie s odpadmi, či sektor energetiky), na ktorú poukazuje Valček. Podľa neho v týchto prípadoch vystupuje do popredia potreba ochrany verejných hodnôt a spoločného bohatstva, ktoré si zasluhujú vyššiu mieru verejnej kontroly.
Valček navrhuje aj uvádzanie dôvodu zápisu, teda prepojenie medzi registrom partnerov a zmluvou, zverejnenou v centrálnom registri, či verejným obstarávaním, registrom pohľadávok alebo inou evidenciou, ktorá preukazuje dôvod zápisu osoby obchodujúcej so štátom.
Táto pripomienka má, nepochybne, z praktického hľadiska veľké spektrum využiteľnosti. Zároveň v sebe nesie istú mieru rizika. Pôvodným účelom registra bolo vytvoriť aktuálny a prehľadný zoznam konečných vlastníkov firiem napojených na verejné zdroje, ktorý bude dostupný verejnosti. Evidovanie dôvodov zápisu posúva túto ideu ešte ďalej. V priebehu rokov by sa však takýto zoznam musel neustále aktualizovať a dopĺňať, čo by ho mohlo spraviť ťažko prehľadným.
Špecifickým problémom je z nášho pohľadu aj masívne vykupovanie pôdy, čo sa nedávno ukázalo pri zahraničných investíciách do slovenských pozemkov. Aj v týchto prípadoch hrajú zásadnú úlohu korporácie s nejasnou vlastníckou štruktúrou. Pri výkupe pôdy nad istú výmeru (napr. 10 hektárov) by takisto mohlo dochádzať k povinnému zápisu do registra, a to za účelom ochrany verejného záujmu. Prehľadnosť pozemkového vlastníctva takýmto záujmom podľa nás je.
Väčšia miera transparentnosti pri vlastníkoch nehnuteľností je, samozrejme, širším problémom. Ukazuje sa to aj pri boji s praním špinavých peňazí či pri uplatňovaní medzinárodných sankcií proti ruským oligarchom.
5. Súdy
V odborných diskusiách vyvstáva aj otázka, či by nemala byť registrácia skutočných vlastníkov distribuovaná na väčší počet súdov, než je súčasný Okresný súd Žilina. Systém jedného registračného súdu má výhody aj nevýhody.
Plusom je zvýšená miera špecializácie a odbornosti, ktorá sa v Žiline dlhoročne preukazuje. Ďalšou výhodou je konzistentnosť a prehľadnosť judikatúry. Mínusom je nedostatočný personál, ktorý sám zväčša „kauzy“ nevyhľadáva, keďže na to nemá kapacitu. Množstvo podaní navyše vedie k dlhším konaniam. Na tieto problém sme poukazovali aj v minulosti, kedy Kmotrík a jeho advokáti zahltili súd podaniami.
Za zachovanie jediného registrového súdu sa unisono vyslovili aj všetci naši respondenti. Zigo by dokonca navrhoval, aby sa rovnaký systém zaviedol aj pre oblasť obchodného registra, a to za účelom zjednotenia celoslovenskej praxe.
Na možné budúce problémy upozorňuje Valček: „To, čo je najväčšia sila RPVS, je v podstate aj jeho najväčšou slabinou. Register bol vystavaný okolo JUDr. Maceka a jeho tímu, a je v podstate na nich závislý. Ak po nich príde niekto ďalší, niekto menej „osvietený“ v oblasti boja proti praniu špinavých peňazí, transparentnosti a správy vecí verejných, tak ten silný náboj RPVS môže vyprchať. Samozrejme, doktor Macek a jeho tím už vytvorili slušnú zbierku judikatúry, ale tá nie je nemenná.“
Aj v Transparency sa prikláňame k zachovaniu súčasného stavu jedného registrového súdu, ktorý je zárukou jednotného postupu a vyššej miery odbornosti. Za mimoriadne dôležitý pritom považujeme výberový proces na posty sudcov, ktorí sa agendou registrácie konečných užívateľov výhod majú zaoberať.
Ak chceme, aby konania z úradnej povinnosti neboli len raritou, bude treba žilinský súd personálne posilniť. Pomôcť v tomto smere môže nepochybne aj vyššie načrtnutá automatizácia porovnávania dát. Zachovať tiež navrhujeme jednoinštančnosť postupu, ktorá otvára možnosť zníženia efektu okamžitej vykonateľnosti rozhodnutia.
6. Ďalšie praktické vylepšenia
Vyššie uvedené kategórie nemožno vnímať ako vyčerpávajúce pokrytie problémov. Advokát Leontiev zdôrazňuje, že nevyhnutným predpokladom k úspechu je aj kontinuálne vzdelávanie. Kým pri identifikácií domácich štruktúr je postup pomerne jasný, komplikované zahraničné entity prinášajú problémy.
„Treba sa zamerať na konečných užívateľov výhod v združeniach majetku, nadáciách a zahraničných štruktúrach. Rovnako automatizácia ,označovania‘ podozrivých subjektov je v zahraničí trend, ktorý nesmieme zaspať. RPVS bol prelomový v roku 2016, keď ,označovanie‘ preniesol manuálne na oprávnené osoby. Systém potrebuje konštantnú modernizáciu a tú vidíme najmä v automatizácii ,označovania‘ na OS Žilina na účely ex-offo preverovaní,“ konštatuje Leontiev.
Podľa novinára Valčeka je do budúcnosti potrebné zamyslieť sa aj nad priznaním statusu riadneho účastníka pre oznamovateľov, ktorí identifikujú porušenie zákona o registri partnerov, a teda iniciujú samotné konanie (podajú kvalifikovaný podnet). Týmto by sa zabezpečila pre novinárov či aktivistov väčšia miera participácie v konaní a zároveň by sa obmedzila možnosť vynášania citlivých informácií zo spisu, pretože by sa zvýšila miera zodpovednosti oznamovateľa.
Okrem uvedených problémov identifikujeme aj celý rad ďalších vylepšení. Ide najmä o:
- Nevyhnutnosť ponechania verejne dostupných verifikačných dokumentov, ktoré boli aktualizované. Staré verifikačné dokumenty totiž po aktualizácii z registra zmiznú a nie je možné porovnať, v čom nastala zmena.
- Verifikačné dokumenty by mali zostať zverejnené aj pri firme, ktorá sa nechala vymazať alebo bola vymazaná. Týmto spôsobom dochádza k zachovaniu historických dát a možnosti verejnej kontroly aj v ďalšom období. Problémom môže byť ochrana osobných údajov, avšak pokiaľ už dokumenty boli istú dobu zverejnené, nie je argumentácia ochranou osobných údajov dostatočná. V tomto smere treba, podľa našej mienky, postupovať analogicky ako pri rozhodnutí Najvyššieho súdu SR vo veci katastrálneho registra.
- Ukladania verifikačných dokumentov do registra vo formáte, ktorý je strojovo čitateľný. Týmto spôsobom sa násobne zvýši možnosť verejnej kontroly a tiež možnosť spracovania dát zo strany štátnych orgánov.
- Vypracovanie podrobnejších pravidiel pre identifikáciu výnimiek zo zápisu partnerov verejného sektora do registra. V súčasnosti ministerstvo spravodlivosti poskytuje katalóg „často kladených otázok“, ktorý síce je obsiahly, ale neposkytuje otázky na časté problémy, ktoré sme identifikovali pri našich analýzach. Ide napríklad o otázky splnenia neziskového charakteru poskytovanej služby, či stále sa vyskytujúce komplikácie pri identifikácii jednorazového a opakujúceho sa plnenia.
Posúvame debatu ďalej
Viaceré z vyššie uvedených návrhov sa v Transparency dlhodobo snažíme presadiť aj do zákonnej úpravy a aplikačnej praxe. Predstaviteľom štátu aj odborníkom ich predstavíme v utorok 14. júna 2022 počas expertného okrúhleho stola, ktorý sme k vylepšeniu registra pripravili. Závery diskusie, na ktorej prisľúbili účasť aj ministerka spravodlivosti Mária Kolíková, zástupcovia žilinského registrového súdu, Úradu pre verejné obstarávanie, investigatívni novinári, viacerí akademici či odborníci zo štátneho, mimovládneho i akademického prostredia, budeme verejnosti prezentovať aj na medzinárodnej konferencii „Komu tečú naše peniaze“.
Ján Ivančík, Peter Demčák
Za spoluprácu a konzultácie ďakujeme Andrejovi Leontievovi (partner advokátskej kancelárie TaylorWessing), Adamovi Valčekovi a Martinovi Turčekovi (investigatívni novinári) a Danielovi Zigovi (Právnická fakulta UK v Bratislave).
Táto analýza vznikla v rámci projektu ‘Komu tečú naše peniaze?’, ktorý je podporený z programu ACF – Slovakia, ktorý je financovaný z Finančného mechanizmu EHP 2014-2021. Správcom programu je Nadácia Ekopolis v partnerstve s Nadáciou otvorenej spoločnosti Bratislava a Karpatskou nadáciou.
Podporte kontrolu protischránkového zákona aj Vy. Ďakujeme!