Trvanie zadávania verejných zákaziek nie je problémom drvivej väčšiny tendrov
„Igor, pandemická komisia, ktorá nemá základné dáta o tom, koľkí sa kde nakazili, len strieľa od pásu a presne tomu tie dnešné tliachaniny zodpovedali,“ okomentoval v októbri šéf SaS Richard Sulík prácu krízového štábu v boji proti koronavírusu premiérovi Matovičovi. Následne vznikla polemika, aké dáta vlastne štát zbiera, aby sa politici vedeli dobre rozhodnúť, aké opatrenia prijať.
Problém s dátami vôbec nie je raritou pri veľkých štátnych rozhodnutiach. Len pár dní pred frustrovaným Sulíkom ohlásila vláda „revolúciu vo verejnom obstarávaní,“ ktorá má priniesť najmä rýchlejšie nakupovanie štátu, a to obzvlášť preto, lebo v nasledujúcich rokoch k nám prídu veľké milardy z Bruselu. Podpredseda vlády a autor reformy Štefan Holý (SME RODINA) však pri prezentácii potrebných zmien argumentoval jediným číslom, ktoré ukazovali na to, že zákazky trvajú neúmerne dlho. 695 dní, alebo takmer dva roky, vraj posledné tri roky v priemere trvá uzavretie tendrov s hodnotou nad 20 miliónov eur. Jeho reforma, ktorej paragrafové znenie včera predložil do pripomienkového konania, by chcela proces skrátiť na 9 mesiacov.
Vláda tak navrhuje, aby stavebné zákazky do 5,4 milióna eur a tovary a služby do 214-tisíc eur mohli byť zadávané bez verejnej súťaže, takzvaným prieskumom trhu, teda tak, že obstarávateľ sám osloví pár firiem a z nich si vyberie najlepšiu ponuku, kľudne aj za pár dní. Sumy 5,4 milióna eur a 214 tisíc sú hlavnými dvomi hranicami, nad ktorými povinnosť súťaže regulujú európske smernice.
Verejná súťaž sa naopak robí tak, že zadávateľ centrálne na internete oznámi, čo chce nakupovať, dá zhruba mesiac firmám na zaslanie ponúk, a následne si vyberá to najlepšie z tých, ktorí splnili kritéria a dali najlepšiu ponuku.
Keďže verejné obstarávanie je jedným z najpodrobnejšie sledovaných procesov v štáte a existujú preň desiatky rôznych hlásení a výkazov s dátami, je k neuvereniu, ako môže vláda predstaviť „revolúciu“ s argumentom postavenom na jednom jedinom čísle. Otázkou tiež je, prečo si Holý vybral príklad trvania tendrov akurát od sumy 20 miliónov, keď reálne vie vláda najviac meniť podmienky obstarávaní s hodnotou DO 5,4 milióna eur pri stavbách, resp. do 214-tisíc pri väčšine tovarov a služieb.
Alebo inak – najväčšiu zmenu, teda zrušenie povinnosti súťaží pri stavbách do piatich miliónov predstavila vláda bez toho, aby ukázala akékoľvek dáta, že pri týchto menších hodnotách je trvanie tendrov skutočne príliš dlhé.
Čo hovoria čísla
My v Transparency sme teda rozanalyovali výsledky štátnych nákupov od roku 2015 s pomocou portálu UVOstat.sk, ktorý oficiálne dáta Úradu verejného obstarávania spracováva do prehľadných skupín. Tu sú naše zistenia:
1. Zákazky nad 20 miliónov eur nie sú smerodajné pre zvyšok tendrov
Kým ročne sa u nás v období 2015-19 centrálne zadalo v priemere 3200 zákaziek za 4,2 miliardy eur, zákaziek nad 20 miliónov bolo ročne v priemere 27 (najviac, 37, ich bolo dva roky dozadu) v sume za 1,5 miliardy eur. Stredná hodnota trvania všetkých zákaziek je 125 dní, pri tých nad 20 miliónov je to od roku 2015 zase 226 dní, teda 7 a pol mesiaca (rozdiel oproti vládnemu číslu 695 dní robí iný časový úsek, oni si vybrali menšiu vzorku). A to v týchto štatistikách nie sú nákupy cez elektronické trhovisko, cez ktoré ročne ide ďalších 300 miliónov v nákupoch, a ktoré trvajú v priemere len 5 dní.
Čísla potvrdzujú absurdnosť snahy meniť pravidlá pre celé verejné obstarávanie tým, že máme problém pri tridsiatke veľkých tendrov, a preto poďme uvoľniť pravidlá pre zvyšné tisíce nákupov. Evidentne problém nebude v zákone, ak do 20 miliónov vieme nakupovať podobne, ako to robí väčšina európskych štátov, teda do štyroch mesiacov od ohlásenia po zmluvu s víťazom.
2. Problém je v eurofondoch, nie v zákone
Pohľad na podrobné čísla ukazuje na kľúčový problém dlhého trvania niektorých zákaziek – že sú platené z eurofondov. Pri nich totiž platí extra administratíva a kontrola oproti nákupom bez fondov. Priemerná eurofondová zákazka trvá sprocesovať 10 mesiacov, ne-eurofondová zákazka niečo cez tri mesiace.
Keďže z eurofondov je platená každá tretia zákazka a objemovo v ostatných piatich rokoch tvorili štvrtinu hodnoty celého verejného obstarávania, výrazne to ťahá celkové slovenské čísla nahor.
To, že uzavretie veľkých zákaziek nad 20 miliónov eur trvá o dva mesiace dlhšie, ako tie ostatné, je primeraná daň náročnejšiemu hodnoteniu, ale aj vyššej šanci námietok – veď ide o veľa peňazí.
3. Problém s eurofondami sa zhoršuje
Kým eurofondové zákazky trvali v roku 2015 v priemere 127 dní, teda len o mesiac viac ako tie neurofondové, od roku 2017 sa to začalo výrazne kaziť a tendre platené z eurofondov ukončené v roku 2020 trvajú 434 dní, teda viac ako štvornásobok tých, kde sa eurofondy nepreplácajú. Toto rapídne zvýšenie vidno pri malých zákazkách do stotisíc eur, pri stredných nákupoch ako aj pri veľkých nad 20 miliónov. Potvrdzuje to tézu, že tendre nekomplikuje zákon, ktorý sa v ostatných piatich rokoch postupne zjednodušoval, ale administratíva a kontrola eurofondových zákaziek.
V roku 2017 totiž centrálny koordinačný orgán (dnes umiestnený na Ministerstve investícií) zaviedol extra kontroly zákaziek pred ich vyhlásením, pred podpisom aj po podpise zmluvy, a tie dodnes trvajú nadmerne dlho.
Samotné námietky od uchádzačov v tendroch nie sú veľkým faktorom. Priemerný počet námietok minulú dekádu postupne padal až k minimu 218 námietok v roku 2018, od vtedy síce stúpol o polovicu, čo je však len návrat na úroveň roku 2015 (aj keď pri menšom počte tendrov). V priemere sa týkajú každého desiateho tendra. Na druhej strane čas vybavenia námietok podľa údajov Úradu pre verejné obstarávanie od roku 2018 klesol na polovicu, zo štyroch mesiacov na priemerné dva mesiace tento rok.
4. Viac transparentnosti revolúciu od korupcie neochráni
Revolučný návrh chce výmenou za vyššiu rýchlosť a subjektívnosť zadávania zákaziek úradmi kompenzovať povinnosťou centrálne zverejňovať zmluvy aj samosprávami (dnes im to stačí robiť na svojich weboch), zverejňovaním faktúr zo zákaziek online pred ich vyplatením (dnes to stačí spraviť následne) ako aj zavedením referencovania jednotkových cien materiálu či práce, z ktorých je zákazka zložená.
To všetko sú dobré nápady, ktoré pomôžu verejnej kontrole zákaziek. Ale je nereálne očakávať, aby verejnosť vedela ustrážiť ďalších zhruba tisícpäťsto tendrov za trištvrte miliardy eur ročne, ktoré majú prejsť z centrálneho súťažného režimu do stavu individuálnych prieskumov trhu.
Jediná verejná analýza, ktorú sme spravili my v Transparency, pritom už pri minulom jemnom zdvíhaní limitov ukázala, že pri prieskume trhu oproti verejným súťažiam sa zmenšila konkurencia o štvrtinu a zákazky sa predražili v priemere o 7 percent. Úspora času bola pritom minimálna, len jeden týždeň.
Ak by to platilo aj pri tejto reforme, stálo by nás to všetkých extra 50 miliónov eur v cenách zákaziek ročne, čo je suma dvoch nových nemocníc strednej veľkosti. Iste, čo-to by sme v čase usporili, a referencovanie by nárast cien mohlo mierne utlmiť. Ale kontrola prieskumov nie je med lízať.
Zmluvy a faktúry síce budú zverejňované, ale na kontrolu potrebujete celú dokumentáciu, vrátane konkurenčných ponúk, mien členov komisie, vylúčených firiem a dôvody zúženia súťaže. To všetko dnes máte k dispozícii pri verejných súťažiach online, no po zavedení reformy by ste si to museli pýtať cez infozákon, tender po tendri od každého obstarávateľa zvlášť. Pri našom overovaní zákaziek z prieskumov trhu pred dvomi rokmi sme od každej piatej obce ani len nedostali do jedného mesiaca odpoveď.
5. „Euro-building“ je okrajový problém
Stavebná firma Euro-building (dnes Eubirac) sa často dáva za príklad špekulantskej firmy, ktorá vyhráva verejného zákazky podliezaním trhovej ceny, no následne odvedie neuspokojivú prácu, neplatí dodávateľom a inak kazí skutočnú súťaž. Ťažko sa preto dá z obstarávania vylúčiť, no následne spôsobuje problémy. Najmä mestá argumentujú týmito skúsenosťami za to, aby zákazky nepodliehali povinnosti súťaže a mohli sa robiť len prieskumy trhu, kde ponuky od formálne čistých, no inak neserióznych firiem nemusíte osloviť.
Vládna revolúcia by v podstate zrušila nutnosť súťaže samosprávam, ktoré len výnimočne niečo stavajú za viac ako 5 miliónov eur. Aj väčšina štátnych úradov si neobjednáva stavebné práce za viac ako 5 miliónov. Inými slovami, navrhovaná zmena by dala úradom do veľkej miery voľné ruky na zazmluvnenie želanej firmy.
V rokoch 2015-19 sa ročne v priemere tendrovali stavebné práce v zmluvách do 5,4 milióna eur v celkovej sume pol miliardy eur ročne. Pre porovnanie, Euro-building získal za ostatných 5 rokov v priemere ročne 10 zákaziek za 9 miliónov eur. Uvoľňovať pravidlá pre stavebné práce kvôli Euro-buildingu by bolo ako obmedziť ľuďom prístup k internetu kvôli Martinovi Daňovi.
Navyše, ak je problém s nečestnými dodávateľmi, treba sprísniť štátny systém referencií. Euro-building má z 59 známok od roku 2014 len päť neuspokojivých, resp. nižších ako maximálnych 100 bodov. Buď nie je taký nekvalitný, ako sa o ňom traduje alebo úrady nehovoria o ňom pravdu, respektíve systém hodnotenia im to neumožňuje dostatočne.
6. Reforma z dielne ÚVO je na diskusiu
Zmenu pravidiel zadávania zákaziek medzičasom navrhol aj Úrad pre verejné obstarávania. Namiesto revolúcie navrhuje evolúciu. Limity sa dvíhajú mierne: stavby zo 180 na 300 tisíc, tovary a služby zo 70 na stotisíc eur bez dane.
Ale aj pri úrade prekvapí, že k návrhu nepredložili žiadnu dopadovú analýzu zmien, hoci všetky dáta majú po ruke. Navrhujú zrušiť možnosť námietok pri stavebných zákazkách do jedného milióna eur, hoci takýchto námietok dostávajú do desať ročne. Zvýšenie limitov bude znamenať, že zjednodušenou metódou prieskumu trhu sa ročne rozdá o 60-80 miliónov eur viac ako doteraz.
Podobne ako pri vládnej novele, aj tu na základe výsledkov našej staršej analýzy nahrubo odhadujeme, že táto reforma by nás stála päť miliónov eur v cenách tendrov navyše. V skutočnosti budú negatívne dopady isto menšie, keďže zvýšenie limitov s povinnosťou súťaže bude podľa novely ÚVO kompenzované povinnosťou zachovať centrálne oznamovanie zákaziek, čo je kľúčový faktor pre zachovanie informovanosti firiem a následnej dostatočnej súťaživosti pri zadávaní zákaziek.
Aj preto na rozdiel od vládneho návrhu berieme podľa prvotných prepočtov návrh ÚVO ako taký, ktorý mierne zrýchlenie procesu skutočne vyvažuje aj zachovaním transparentnosti.
Čo s eurofondami
Reálna otázka, ktorú si kládli aj predkladatelia vládnej reformy obstarávania, je ako zvládneme ďalší prílev peňazí z Bruselu v rámci Plánu obnovy, keď už teraz nestíhame eurofondy čerpať. Podstatná časť tých peňazí bude musieť byť pridelená verejným obstarávaním. Čo potrebujeme zmeniť, aby sme to zvládli?
Naše prepočty ukazujú, že úzkym miestom nie je samotný proces obstarávania, ale do neho vsunuté rôzne eurofondové kontroly. Sú tieto kontroly efektívne? Dajú sa nahradiť lepším vzdelávaním úradníkov, silnejším trestaním korupcie súdmi či častejším centrálnym nakupovaním? To sú kľúčové otázky, ktoré by si mali tvorcovia „revolúcií“ klásť pred tým, ako prídu so zmenami na miestach, kde problém ani neexistuje. Spolu s Richardom Sulíkom sme zvedaví na dáta, ktoré problém reálne opíšu ako aj na tie, ktoré vysvetlia, prečo práve navrhované riešenie na Slovensku zaberie.
Gabriel Šípoš
Návrhy zmien v obstarávaní majú veľa fanúšikov aj kritikov, ale len my v Transparency ponúkame argumenty s dátami. Podporte našu prácu aj finančne. Ďakujeme!