Slovenská časť zo záverečnej správy projektu “Making political finance and advertisement in the Visegrad region more transparent” spracovaná Transpareny International Slovensko
Projekt „Making political finance and advertisement in the Visegrad region more transparent“, podporený Vyšehradským fondom, bol na Slovensku realizovaný občianskym združením Transparency International Slovensko v období máj 2022 až jún 2023. Táto správa tak nadväzuje na predbežný report z decembra 2022 a zachytáva prax platených politických reklám a diskusiu o pripravovanom nariadení Európskeho parlamentu a Rady o transparentnosti a cielení politickej reklamy (ďalej európske nariadenie) počas celej kampane pred miestnymi a regionálnymi voľbami na jeseň 2022. Čiastočne však pokrýva už aj rozbeh kampane pred predčasnými voľbami do Národnej rady Slovenskej republiky v septembri 2023.
Obe spomínané voľby a kampane pred nimi boli v istom smere výnimočné. Na jeseň 2022 sa na Slovensku konali historicky prvé spojené voľby do oboch úrovní samospráv (miestna aj regionálna), čo prinieslo aj nebývalý počet kandidátov a rozsah kampaní. Rozhodnutie o predčasných parlamentných voľbách v septembri 2023 sa zas odvíjalo od dlhotrvajúcej politickej krízy a ich termín bol stanovený neštandardne už trištvrte roka pred ich konaním. Vzhľadom na veľkú roztrieštenosť politického spektra a dlhé obdobie vládnutia kabinetov bez podpory v parlamente sa ostrá fáza predvolebných kampaní rozbehla v podstate už od februára 2023 (a teda s veľkým predstihom pred zákonným začiatkom kampane v júni 2023). Oproti minulosti sme tak svedkami dlhšej a pravdepodobne aj rekordne drahej kampane.
Definícia aktérov politickej reklamy
Podmienky volebných kampaní pre všetky typy volieb, vrátane online reklamy, určuje na Slovensku od roku 2014 predovšetkým Zákon č. 181/20141 Z. z. o volebnej kampani. Ten stanovuje, že volebná kampaň začína dňom uverejnenia rozhodnutia o vyhlásení volieb v Zbierke zákonov a končí 48 hodín predo dňom konania volieb. Za volebnú kampaň sa pritom považuje akákoľvek propagácia strany, hnutia, kandidáta či koalície, za ktorú sa obvykle platí úhrada, vrátane činnosti v neprospech týchto subjektov.
Iným subjektom (tretím stranám) zákon platenú politickú kampaň zakazuje. K zmene týchto pravidiel došlo v roku 2019 s cieľom zabezpečiť rovnaké súťažné podmienky pre všetkých politických aktérov. Predkladatelia argumentovali negatívnou praxou z predošlých volieb, pri ktorých viacerí kandidáti cez kampane spriaznených tretích strán (často ide o ich príbuzných či známych) legálne prelomili zákonný limit na kampaň a získali tak výhodu oproti súperom.
Na tento problém sme počas komunálnych volieb 2018 upozorňovali aj my v Transparency. 250-tisícový limit takto legálne obišiel napríklad vtedajší kandidát a neskorší primátor Bratislavy Matúš Vallo. Riešenie zákonodarcu, ktorým úplne vylúčil možnosť participácie tretích strán však za celkom šťastné taktiež považovať nemožno. Plošný zákaz tretích strán obmedzuje ústavné práva na slobodu prejavu a šírenie informácií a v praxi vedie aj k porušovaniam zákona alebo posúvaním kampaní do sivej zóny.
Vyváženejším riešením by z nášho pohľadu bolo skôr stanovenie prísnejších limitov, koľko môžu fyzické a právnické osoby v prospech kandidáta či strany poslať na kampaň priamo aj cez tretie osoby, aký môže byť počet tretích strán v prospech jedného subjektu, ako aj jasné deklarovanie, v koho prospech ich podpora smeruje.
Ako problematický je možné v slovenských podmienkach vnímať aj dozor a sankcionovanie prípadných súvisiacich porušení zákona. Štátnou komisia pre voľby a kontrolu financovania politických strán, ktorá je na Slovensku kreovaná ako dozorný orgán, dostala počas predchádzajúcich volebných kampaní aj od Transparency viacero podnetov, zameraných aj na zákaz participácie tretích strán. S ohľadom na nedostatočnú precíznosť právnej úpravy Štátna komisia vo väčšine prípadov zvolila extenzívny výklad zákona, v zmysle ktorého neboli ako politická reklama tretími stranami vyhodnotené ani zjavne propagačné aktivity v online prostredí, pokiaľ nemali priamo sponzorovaný charakter, ako ani prípady „infulencerov” so stovkami tisíc sledovateľov, vykonávajúcich činnosti v prospech politických strán.
Tieto prípady názorne ukazujú, že bez explicitnejšej právnej úpravy je zákaz participácie tretích subjektov možné veľmi ľahko obísť a ustanovenia zákona sú často skôr deklaratórne a nevymožiteľné v praxi. To vedie nielen ku kreatívnemu výkladu, ale aj k zvyšovaniu nedôvery osôb, ktoré podnety v dobrej viere podávajú.
Online reklama počas prebiehajúcej kampane pred predčasnými parlamentnými voľbami sa na Slovensku najpoužívanejšej platforme Facebook deje paralelne prostredníctvom straníckych profilov, ako aj účtov ich populárnych politikov. Ministerstvo vnútra zároveň upozorňuje, že počas oficiálnej volebnej kampane pre voľby do Národnej rady prináleží jej financovanie výlučne kandidujúcej politickej strane, ktorá náklady na ňu musí uhrádzať zo svojho transparentného účtu. „Kandidát nemôže byť vo voľbách do Národnej rady SR objednávateľom ani sponzorovaných príspevkov na sociálnej sieti,” zdôrazňuje rezort.
Aj počas práve prebiehajúcej kampane pred predčasnými parlamentnými voľbami sme však už zaznamenali viaceré porušenia tohto zákazu. Išlo o kandidátov SaS Ábela Ravasza a Aliancie Györgyho Gyimesiho. Obaja si platili sponzoring z vlastného vrecka už po vyhlásení oficiálnej kampane a táto politická reklama sa tak nedostala na transparentné účty strán, ako to vyžaduje zákon. Problematický bol najmä prípad Gyimesiho, ktorý si počas oficiálnej kampane takto platil až desiatku statusov. V oboch prípadoch sme podali podnety na štátnu volebnú komisiu aj príslušné okresné úrady.
V období od 11.12.2022 (začiatok predkampane) do 23.6.2023 sme prostredníctvom sťahovania dát z knižnice reklám Facebooku zaznamenali 6718 sponzorovaných politických statusov. Najčastejšie v monitorovanom období, končiacom tri mesiace pred voľbami, svoje posolstvá inzerovali mimoparlamentné KDH (502 reklám), predseda KDH Milan Majerský (403 reklám), parlamentné SaS (312 reklám), OĽaNO (300 reklám) a poslanec Smeru Richard Takáč (309 reklám). Tieto dáta počas kampane pravidelne aktualizujeme a vizualizujeme na portáli volby.transparency.sk.
Pokiaľ ide o výdavky, tie možno len odhadovať, keďže Facebook zverejňuje v knižnici reklám iba rozpätia súm a v presnejších reportoch za konkrétne obdobia zas len výdavky nad 100 eur. V období od 11.3. do 15.6.2023 sme zaregistrovali výdavky na politickú online reklamu presahujúce 100 eur v súhrnnej výške 265-tisíc eur. Najviac, 56-tisíc eur, investovali v tomto období do inzercie na Facebooku profily a najaktívnejší kandidáti parlamentného hnutia OĽaNO a mimoparlamentného KDH (cez 52-tisíc eur).
Z hľadiska aktérov politickej reklamy nemožno opomenúť ani vplyv súkromnej regulácie realizovanej sociálnymi sieťami a nastoľovanie nových interných štandardov prevádzkovateľov sociálnych sietí, ktoré mali citeľný vplyv aj na situáciu na Slovensku. Najlepšie to ilustruje osobný profil podpredsedu Smeru, Ľuboša Blahu, ktorý mal v minulosti najväčší zásah spomedzi všetkých politikov (sledovalo ho zhruba 175-tisíc ľudí).
V prvej polovici roka 2022 mu však bol účet zablokovaný pre opakované porušovanie pravidiel prevádzkovateľa, čo samotný poslanec, aj strana Smer vo veľkom rozsahu využili na šírenie naratívu o plnení objednávky vtedajších koaličných strán na umlčaní jeho osoby. Aj tento precedens ukazuje, ako významnú rolu môžu zohrávať súkromní prevádzkovatelia sociálnych sietí s ohľadom na možné šírenie politických názorov a na realizáciu predvolebnej kampane. Ako systémový nedostatok sa v tomto smere ukazuje často malá transparentnosť konaní prevádzkovateľov sociálnych sietí, ktorá ľahko vedie k možným výkladovým dezinterpretáciám.
Požiadavky na transparentnosť politickej reklamy
Transparentnosť politickej reklamy sa pred prijatím európskeho nariadenia taktiež riadi predovšetkým spomínaným zákonom o volebnej kampani. Politickú propagáciu vo verejnoprávnom Rozhlase a televízii Slovenska a ďalších licencovaných televíziách a rozhlasových staniciach časovo obmedzuje na obdobie 21 dní až 48 hodín do volieb. Musí byť oddelená od ostatných programov či reklám a na začiatku a na konci vysielania musí obsahovať zreteľné označenie, že ide o platené vysielanie. Náklady na reklamu môžu hradiť iba samotné politické subjekty alebo kandidáti, pričom objem takéhoto vysielania zákon reguluje.
V praxi k porušeniam týchto pravidiel dochádza skôr ojedinele. Vo februári 2020, tesne pred konaním parlamentných volieb, sme v Transparency upozornili napríklad na opakované vysielanie neoznačených PR rozhovorov s lídrom Sme rodina Borisom Kollárom a jeho dvoma spolustraníkmi v regionálnej Východoslovenskej ako aj Stredoslovenskej televízii. Obe televízie rozhovory následne z vysielania aj zo svojich stránok a tiež Youtube kanálov stiahli.
Rovnaký zákon určuje aj požiadavky na transparentnosť politickej propagácie v tlači, na reklamných nosičoch či v online prostredí. Všetka platená politická inzercia musí obsahovať údaje o objednávateľovi a dodávateľovi v rozsahu meno, priezvisko a obec trvalého pobytu, ak ide o fyzickú osobu, a názov a sídlo a identifikačné číslo organizácie, ak ide o právnickú osobu. To isté sa vzťahuje aj na prezentáciu volebných prieskumov a volebných ankiet.
Na rozdiel od televízneho a rozhlasového vysielania dochádza k porušovaniu alebo obchádzaniu týchto pravidiel masívne, a to najmä v online prostredí. Výnimočné nie sú ani prípady skrytého propagovania politikov, ako sme na to upozornili vo februári 2020 v prípade časopisu Slovenska a ich PR článku s vtedajším premiérom Petrom Pellegrinim.
Zákonnú povinnosť označovania plateného obsahu sme počas kampane pre spojené miestne a regionálne voľby 2022 špecificky sledovali aj na najpopulárnejšej sociálnej sieti na Slovensku Facebook. Export dát z vyše 3700 unikátnych (neopakujúcich sa) platených statusov kandidátov v župách i väčších mestách nám potvrdil mimoriadne rozšírené nedodržiavanie zákonnej povinnosti označovať pri takomto obsahu podrobnosti o objednávateľovi a dodávateľovi. Takéto označenie chýbalo takmer pri každej druhej politickej reklame.
Časť politikov pritom argumentovala, že takéto označenie nie je potrebné. Používateľovi Facebooku sa totiž príspevok na domovskej stránke zobrazuje s označením “sponzorované” a keďže ide o zobrazenie príspevku jednej strany (objednávateľa) na platforme druhej strany (dodávateľa), všetko je užívateľovi jasné. Nebýva to tak však vždy, dodávateľom bývajú napríklad aj rôzne mediálne agentúry.
Tento rozsah informácií za nedostatočný jednoznačne označilo v odpovedi pre Transparency aj Ministerstvo vnútra. „Politická reklama, zverejnená platená inzercia, zverejnené volebné plagáty a všetky ďalšie spôsoby vedenia volebnej kampane vrátane sponzorovaných príspevkov na sociálnych sieťach musia obsahovať údaje o objednávateľovi a dodávateľovi v rozsahu meno, priezvisko a obec trvalé ho pobytu, ak ide o fyzickú osobu, a názov, sídlo a identifikačné číslo organizácie, ak ide o právnickú osobu,“ upozornilo počas kampane ministerstvo. Časť kandidátov a strán negatívnu prax po našej kritike upravilo.
Ešte nižšie štandardy transparentnosti možno pozorovať v období pred začiatkom oficiálnej kampane, ako to ukazujú aj dáta a príklady z aktuálneho obdobia pred predčasnými parlamentnými voľbami naplánovanými na september 2023. Keďže k oficiálnemu vyhláseniu ich termínu predsedom parlamentu došlo až 9. júna 2023, na dovtedy zverejnené sponzorované politické reklamy sa zákonná povinnosť označovania objednávateľov a dodávateľov nevzťahuje.
Zo 617 unikátnych (neopakujúcich sa) platených statusov na platformách spoločnosti Meta (Facebook/Instagram) zverejnených 5 najčastejšie inzerujúcimi stranami v období od 1.1. do 26.5.2023 (OĽaNO, KDH, SaS, PS, Sme rodina) obsahovalo označenie objednávateľa iba necelých 57 (9,24%). Z toho dve strany s najväčším počtom reklám OĽaNO (184) a KDH (183) nemalo takto označený ani jediný status.
Po začiatklu oficiálnej kampane (monitorované obdobie od 9.6. do 23.6.2023) sa táto situácia a teda aj transparentnosť politických reklám značne zlepšila, z vyše tisíc monitorovaných reklám však označenie chýbalo alebo bolo nedostatočné stále pri zhruba polovici z nich.
Takúto prax nemožno považovať za vyhovujúcu a upraviť ju treba aj legislatívne. Udiať by sa tak malo práve prostredníctvom európskeho nariadenia, ktoré má zaviesť základné požiadavky pre transparentnosť politických kampaní počas celého roka. Takýto krok treba privítať, aj aktuálny slovenský príklad jasne ukazuje, že kampaň sa naplno rozbieha už oveľa skôr, ako zákonných 110 dní pred vyhlásením ich termínu.
Legislatívna úprava cielenia politickej reklamy
Cielenie online politickej reklamy súčasná slovenská legislatíva neupravuje. Minimálnu transparentnosť poskytujú aj sociálne siete, pričom v slovenských podmienkach využívajú tieto techniky politickí aktéri predovšetkým na najpopulárnejšej platforme Facebook.
V menšej miere strany a politici nasadzujú platený obsah pomocou služby Google Ads. Podľa jej knižnice reklám sa od začiatku predkampane 11.12.2022 do 23.6.2023 dostalo nad 2000 eur výdavkov iba päť aktérov v parlamentných voľbách. Najmä strany Progresívne Slovensko (výdavky na reklamu za 52-tisíc eur) a Sme rodina (38-tisíc eur) oslovovali touto formou voličov intenzívnejšie.
Kľúčová platforma Facebook vo svojej knižnici reklám informácie o cielení neposkytuje, nachádzajú sa v nej iba dáta o odhadovanej veľkosti publika, rozpätí minutej sumy a demografických a regionálnych ukazovateľoch publika. Do akej miery sa na danom rozložení podieľa cielenie, zrejme nie je.
V Transparency sme dostupné dáta analyzovali na jeseň 2022 na základe údajov z vyše 3700 unikátnych (neopakujúcich sa) platených statusov kandidátov v župách i väčších mestách počas kampane pred spojenými miestnymi a regionálnymi voľbami. V priemere boli najoslovovanejšou skupinou muži vo veku 25 až 34 rokov (14,6%), nasledovaní mužmi vo veku 35 až 44 rokov (13,6%) a ženami vo veku 35 až 44 rokov (10,44%). Regionálnu distribúciu sme pri tomto type volieb neskúmali, keďže kandidáti prirodzene oslovovali voličov vo svojich mestách a župách.
Veľmi obmedzené súhrnné informácie o cielení reklamy má verejnosť k dispozícii aj počas aktuálne prebiehajúcej kampane pred predčasnými parlamentnými voľbami. Priebežná analýza spomínaných regionálnych štatistík, ktoré zverejňujeme na portáli volby.transparency.sk, napríklad jasne naznačuje rozdielny prístup strán v cielení na rôzne regióny.
Platené statusy strán Progresívne Slovensko, SaS či Demokratov sa v zvýšenej miere zobrazujú obyvateľom Bratislavského kraja, kým Hlas, Smer, Republika SNS, OĽaNO či ĽSNS oslovujú obyvateľov hlavného mesta a okolia citeľne menej. Bratislavský kraj predstavuje 12,4 percenta populácie Slovenska, pri reklamách PS však tvoria až 21,7% publika. Naopak, pri Hlase tvoria len 5,4% z ich zásahu. Zo strán výraznejšie využívajúcich FB reklamy badať zatiaľ najväčšie regionálne odchýlky pri Maďarskom fóre, ktoré logicky cieli najmä na južné Slovensko. Užívatelia zo Žilinského či Trenčianskeho kraja predstavujú menej ako 1,5% z ich publika.
Nízka transparentnosť dát o cielení posilňuje riziko uzatvárania užívateľov do názorových bublín, čo môže podnecovať polarizáciu a fragmentáciu spoločnosti. Toto riziko ešte zvyšuje rastúca popularita strán a politikov s extrémistickými prejavmi, ktorá je do veľkej miery založená práve na úspešných organických, ale aj platených a cielených kampaniach na sociálnych sieťach.
Podrobnejšie informácie o cielení možno zatiaľ sledovať aspoň individuálne. V prípade, ak sa užívateľovi sponzorovaný status zobrazí, môže využiť funkciu „Prečo sa vám zobrazila táto reklama“. Uvádzané metriky sú vo väčšine prípadov všeobecné, ako je interakcia s danou stránkou, vek nad 18 rokov či lokácia užívateľa na Slovensku.
Pred parlamentnými voľbami 2020 sa nám však na základe sledovania týchto údajov podarilo poukázať na etický prešľap strany Progresívne Slovensko, ktoré svoju stranícku inzerciu cielilo na fanúšikov profilovej stránky prezidentky Zuzany Čaputovej. Reklamu je možné takto nastaviť len vtedy, ak jej autor disponuje administrátorskými právami k dotyčnej stránke. Progresívne Slovensko tak spravilo bez vedomia prezidentky, ktorá v minulosti za PS kandidovala, po jej zvolení však strana už profil nespravovala. Po našom upozornení strana požiadala dodávateľa o zrušenie cielenia podľa fanúšikov prezidentkinej stránky.
- Implementácia Európskeho nariadenia
Na Slovensku prebehlo k návrhu nariadenia medzirezortné pripomienkové konania, smerujúce k vydaniu riadneho predbežného stanoviska. Tento proces bol ukončený v skrátenom konaní dňa 24. júna 2022. Uvedený proces nevyvolal veľkú diskusiu, nakoľko k nemu bolo priložených iba 8 pripomienok, zameraných skôr na technikálie a terminológiu. Snaha o harmonizovanie pravidiel online volebnej reklamy v limitovanej miere zaznela aj v mediálnom priestore. Za zmienku stojí stanovisko Rady pre mediálne služby, ktorá apeluje na konzistentný a čo najjednoduchší systém sankcií, aby bola zabezpečená reálna vymožiteľnosť pripravovaného nariadenia.
Reportovanie dát o politickej reklame
Informácie o nákladoch na volebnú kampaň musia politické strany predkladať podľa zákona o volebnej kampani Ministerstvu vnútra najneskôr v 30. deň po vykonaní volieb. Správy sú následne na webe ministerstva sprístupnené aj verejnosti.
Štruktúra správ je členená na deväť kategórií:
- a) prehľad nákladov na úhradu volebných prieskumov a volebných ankiet,
- b) prehľad nákladov na úhradu platenej inzercie alebo reklamy,
- c) prehľad nákladov na vysielanie politickej propagácie,
- d) prehľad nákladov na úhradu volebných plagátov,
- e) prehľad cestovných výdavkov členov politickej strany pri volebnej kampani a prehľad cestovných náhrad6) zamestnancov politickej strany pri volebnej kampani,
- f) prehľad všetkých ostatných nákladov politickej strany na propagáciu jej činnosti, cieľov a programu,
- g) prehľad nákladov obchodnej spoločnosti5) súvisiacich s volebnou kampaňou,
- h) prehľad nepeňažných darov a iných bezodplatných plnení a ich hodnotu,
- i) prehľad nákladov v rozsahu podľa písmena a) až h), ktoré politická strana vynaložila v čase začínajúcom 180 dní predo dňom vyhlásenia volieb, a číslo platobného účtu vedeného v banke, z ktorého boli náklady uhradené; ak žiadne náklady nevynaložila, doloží o tom čestné vyhlásenie.
Táto povinnosť sa v mierne okresanej podobe týka aj kandidátov na prezidenta a kandidátov na županov či primátorov miest s viac ako 5000 obyvateľmi. Uvedené členenie nemožno na základe pozorovaní praxe považovať za optimálne, keďže z neho nie je možné vyčítať napríklad údaje viažuce sa špecificky k outdoorovej kampani či k online inzercii. Obe položky sú zahrnuté do širších kategórií, čo sťažuje verejnú kontrolu.
Výdavky strán a kandidátov na kampaň v online priestore je v slovenských podmienkach aspoň čiastočne možné sledovať cez povinné transparentné účty. Táto povinnosť sa však vzťahuje iba na obdobie oficiálnej kampane, značná časť výdavkov (pri posledných samosprávnych voľbách v roku 2022 to bola odhadom až štvrtina) je zároveň na účtoch skrytá vo väčších, nešpecifikovaných platbách mediálnym agentúram.
Napriek týmto nedostatkom sa v Transparency pokúšame výdavky strán a kandidátov kategorizovať, vrátane nákladov na online propagáciu. V spojených miestnych a regionálnych voľbách 2022 tvorili tieto podľa nášho odhadu približne 14 percent z celkových výdavkov na úrovni 11,5 milióna eur. Takéto rozdelenie korešponduje s parlamentnými voľbami 2020, kde šlo podľa našich zistení na online 15 percent z celkových výdavkov (3,6 a 9 miliónov z celkovo 23,6 miliónov).
Odporúčaným opatrením je preto zavedenie prehľadnejších záverečných správ, doplniť by bolo vhodné osobitne aj výdavky na online kampaň. Za nedostatok možno považovať aj dnes v správach úplne chýbajúce vykazovanie štruktúry príjmov v kampani.
Kontrola politickej reklamy
Kontrolnými orgánmi sú podľa zákona o volebnej kampani predovšetkým Štátna komisia pre voľby a kontrolu financovania politických strán (ďalej Štátna komisia), ministerstvá vnútra a kultúry a okresné úrady.
Medzi hlavné úlohy Štátnej komisie, ktorá je zriadená ako nezávislý orgán Zákonom č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva, patrí predovšetkým kontrola financovania politických strán a politických hnutí, riadenie a zisťovanie výsledkov volieb. Komisia má desať členov nominovaných parlamentnými stranami úmerne podľa počtu získaných poslaneckých mandátov, pričom počet kandidátov koalície a opozície musí byť rovný. Po jednom členovi štátnej komisie deleguje predseda Ústavného súdu, predseda Najvyššieho súdu, generálny prokurátor a predseda Najvyššieho kontrolného úradu.
Kontrolu volebnej kampane vykonávajú Ministerstvo vnútra a okresné úrady. Povinnosti viesť všetky príjmy aj výdavky kampane na transparentnom účte, dodržiavanie finančných limitov, zákaz vedenia kampane tretími stranami, ako aj povinnosť strán a kandidátov predložiť záverečnú správu, spadajú pod Ministerstvo vnútra. Rovnako aj povinnosť označovať údaje o objednávateľovi a dodávateľovi platenej politickej reklamy, s výnimkou miestnych a regionálnych volieb, kde táto právomoc prechádza na príslušné okresné úrady.
V Transparency International nastavenie kontrolných mechanizmov dlhodobo kritizujeme ako neefektívne. Z posledných rokov nám nie sú známe žiadne zásadnejšie proaktívne kontrolné zistenia a sankcie zo strany poverených inštitúcií, formalisticky sa tieto orgány vyrovnali aj s viacerými podnetmi podávanými našou organizáciou či ďalšími subjektami. Naše podnety sa počas predchádzajúcich volebných kampaní týkali predovšetkým možných porušení v oblasti zákazu participácie tretích strán, nedostatočného označovania reklám a tiež nezahrnutia výdavkov na osobitný transparentný účet, zriadený politickou stranou, resp. kandidátom v zmysle zákona.
Formalistický prístup slovenských orgánov možno vnímať aj v kontraste s praxou českého Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran, ktorý v marci 2023 pristúpil k prísnejším postihom viacerých kandidátov na funkciu prezidenta v súvislosti s porušením pravidiel vedenia transparentných účtov.
Medzi kľúčové odporúčania Transparency tak patrí vytvorenie skutočne nezávislého orgánu pre dohľad nad volebnými kampaňami a financovaním politiky. Alternatívou je presunutie časti zodpovednosti za kontrolu dodržiavania pravidiel kampane na Štátnu komisiu, avšak so zabezpečením zmeny jej kreovania tak, aby väčšinu netvorili členovia nominovaní politickými stranami.
Aktuálny spôsob tvorenia Štátnej komisie umožnil, aby v nej v roku 2020 ako nominanti politickej strany Smer zasadli aj bývalý agent komunistickej štátnej bezpečnosti či bratanec predsedu strany Roberta Fica Jaroslav Rybanský. Zárukou proaktívneho a nestranného výkonu kontroly by mali byť nezávislé osobnosti s morálnym a odborným kreditom, ktoré budú presadzovať zákon, nie záujmy politických strán.
Sankcie za porušenie pravidiel v súvislosti s politickou reklamou
Aj sankcie za správne delikty a priestupky v súvislosti s volebnou kampaňou určuje zákon o volebnej kampani. Aj na základe viacerých podnetov od občanov môžeme konštatovať, že v tomto ohľade je zákon pomerne neprehľadný. Vo viacerých ohľadoch sankcie chýbajú úplne. Ide napríklad o povinnosť oznámiť Ministerstvu vnútra adresu webového sídla transparentného účtu. A keďže službu transparentných účtov poskytuje viacero komerčných bánk, v niektorých prípadoch pomerne neprehľadne, občania musia neraz účty na stránkach bánk vyhľadávať zdĺhavo manuálne.
Z hľadiska platenej politickej inzercie môžu politické strany dostať najvyššiu pokutu za jej vedenie počas 48 hodinového moratória pred voľbami. V tomto prípade ukladá sankcie od 30-tisíc eur do 300-tisíc eur Štátna komisia. V prípade nezávislých kandidátov na prezidenta, ale aj župana a primátora ide o pokuty do 50-tisíc, resp. 10-tisíc eur.
Za neoznačenie politickej reklamy údajmi o dodávateľovi a objednávateľovi, vrátane platených online statusov, hrozí stranám pokuta od 10-tisíc do 100-tisíc eur, ktorú ukladá Ministerstvo vnútra. Aj tu platia znížené sadzby pre nezávislých kandidátov na prezidenta či župana a primátora do výšky 30-tisíc, resp. 10-tisíc eur. Rovnaké pokuty hrozia za chýbajúcu záverečnú správu o financovaní kampane, ktorú majú strany a kandidáti povinnosť zverejniť na svojich webových stránkach a predložiť do 30 dní po vykonaní volieb Ministerstvu vnútra.
Pod Ministerstvo vnútra spadá aj pokuta od 3-tisíc do 10-tisíc eur pre právnické osoby, ktoré porušujú plošný zákaz vedenia platenej kampane z pozície tretích strán. Pri fyzických osobách takéto konanie zákon považuje za priestupok, ktoré môžu pokutovať okresné úrady do výšky 1000 eur.
Rizikové faktory a odporúčania
Počas monitoringu kampane pred spojenými miestnymi a regionálnymi voľbami na jeseň 2022 sme v Transparency upozornili aj na viacero prípadov problematického vedenia kampaní, vrátane online prostredia.
Išlo napríklad o súboj o pozíciu predsedu Košického samosprávneho kraja. Post sa napokon podarilo obhájiť Rastislavovi Trnkovi (KDH, Aliancia, Starostovia a nezávislí kandidáti, Šanca, DS), ktorý počas vlaňajších volieb investoval do platených posolstiev na Facebooku vôbec najviac. Odhadom išlo až o vyše 30-tisíc eur, pričom jeho 333 sponzorovaných statusov a ich variantov sa zobrazilo na displeji niektorého z užívateľov približne 16-miliónkrát.
Trnka zvíťazil prvýkrát už v roku 2017 aj vďaka protikorupčnej rétorike. Tú dokazoval aj nadštandardne vyplnenou záverečnou správou, kde svoju kampaň rozpisoval namiesto povinných siedmich až na 44 riadkoch.
Pri vlaňajšej obhajobe sa už tak transparentne nesprával. Začiatkom leta 2022 mal kraj oblepený bilbordmi, zverejňoval volebné videá a lial peniaze do online reklamy, jeho transparentný účet bol však prázdny. Následne sa síce začal plniť, aj u neho však dôležité výdavky zostali ukryté v agentúrach, čo verejnosti znemožnilo kontrolu štvrtej najväčšej kampane. Trnkova aktuálna záverečná správa sa obmedzuje už len na zákonné minimum.
Pochybnosti vzbudzovala aj kampaň neúspešného Trnkovho vyzývateľa Erika Ňarjaša z OĽaNO, ktorý zaokrúhlil všetky údaje v záverečnej správe na celé desaťtisíce. Oficiálnu kampaň vyčíslil na 60-tisíc eur (plus 20-tisíc eur za predkampaň). Na jeho transparentnom účte figurovali však len výdavky za necelých 32-tisíc a nie je jasné, ako bola financovaná zvyšná polovica jeho kampane.
Obaja spomínaní kandidáti patrili aj do početnej skupiny politikov, ktorí predovšetkým v prvej fáze kampane riadne neoznačovali ani všetky statusy údajmi o ich objednávateľovi a dodávateľovi.
Podobné prípady sa objavovali aj v ďalších samosprávach či predošlých voľbách. Prebiehajúcu politickú súťaž pred septembrovými predčasnými voľbami z tohto pohľadu zatiaľ hodnotiť nemožno, keďže oficiálna kampaň začala len tesne pred vypracovaním záverečnej správy projektu.
Napriek tomu sa už objavili porušenia zákona v online prostredí aj počas aktuálnej kampane, ako ukazuje vyššie uvedený príklad kandidátov SaS Ábela Ravasza a Aliancie Györgyho Gyimesiho, ktorí si politickú reklamu neplatili cez transparentné účty strán.
Rozsah opakujúcich sa nedostatkov výrazne ovplyvňujú aj nedostatočná legislatíva a kontrola. Medzi oblasti, ktoré by sa mali upraviť z hľadiska legislatívy i praxe predovšetkým, patria otázky vedenia transparentných účtov, dôslednejšieho označovania údajov o platenej online inzercie a jej cielení, prehľadnejších záverečných správ a účinnejších kontrolných mechanizmov.
- Transparentnosť volebnej kampane je možné výrazne zvýšiť zavedením pravidiel pre vedenie transparentných účtov, najmä obmedzením veľkých hromadných platieb do agentúr. Spôsob popisovania príjmov a výdavkov by mal byť presnejšie stanovený a záväzný pre všetkých kandidátov.
- Vhodné je aj presnejšie vymedzenie podmienok politickej reklamy v online priestore, ako aj povinnosti informovania o objednávateľoch a dodávateľoch takejto reklamy a cielení. Tie by mali platiť aj mimo obdobia oficiálnej volebnej kampane. Regulovane by mali riešiť aj dnes nevhodne plošne zakázanú možnosť platenej politickej inzercie tretími stranami.
- Súčasné nastavenie volebnej legislatívy umožňuje vedenie platenej kampane po oficiálnom vyhlásení termínu volieb len politickým stranám. Táto zmena zákona odstránila problematickú prax ako je obchádzanie limitov. Zároveň však postavila akékoľvek občianske iniciatívy v prospech či neprospech niektorého z kandidujúcich aktérov do sivej zóny. Táto situácia taktiež vedie k nedorozumeniam, keď niektorí kandidáti porušujú pravidlá financovaním online politickej reklamy mimo transparentných účtov strán.
- Záverečné správy o financovaní kampaní by bolo prínosné štrukturovať podrobnejšie a logickejšie, vrátane doplnenia výdavkov na online kampaň. Záverečné správy by mali byť rozšírené aj o dnes úplne chýbajúce vykazovanie štruktúry príjmov v kampani.
- Za podstatné považujeme aj zabezpečenie aktívnejšieho dohľadu nad dodržiavaním pravidiel volebných kampaní. Pomôcť by mohlo vytvorenie nezávislého orgánu pre dohľad nad voľbami a financovaním politiky alebo aspoň zabezpečiť, aby v štátnej komisii netvorili väčšinu členovia nominovaní politickými stranami. Priestor by v nej mali dostať nezávislé osobnosti s morálnym a odborným kreditom, ktoré budú presadzovať zákon, nie záujmy politických strán.
Michal Piško, Ľuboš Kostelanský, Ján Ivančík
Text je súčasťou záverečnej správy projektu “Making political finance and advertisement in the Visegrad region more transparent” podporenom Medzinárodným vyšehradským fondom
Celú záverečnú správu o krajinách vyšehradského regiónu si môžete prečítať tu:
Political Online Campaigns in Central Europe: Wild and Waiting for the Regulation by Transparency International on Scribd
